정치발전소, 전국 사회연대경제 지방정부협의회, 프레시안의 공동주관으로 신정부 출범을 맞아 "새 정부, '무엇을', '왜', '어떻게' 해야 하는가"를 주제로 기획시리즈를 시작한다. 이 기획은 정권인수, 신정부 출범의 조건, 외교안보, 행정, 협치, 복지, 노동, 개헌문제 및 선거제도 등 신정부가 직면해야 될 다양한 과제와 조건에 대해 분야별로 총 10회에 걸쳐 진행될 예정이다. 편집자

이변은 없었다. 여론의 출렁거림은 그때그때 있었지만, 재수에 강하다던 문재인 후보가 제19대 대통령에 당선되었다. 약 7개월 일찍 치러진 '5월의 대선'으로 대통령은 당선자로서의 인수인계 기간 없이 실전무대에 섰다. 아마도 대통령과 그 캠프에서는 임기개시 후 어떻게 해나갈 것인지에 대해 어느 정도 구체적인 콘티를 짜두었을 것이다. 언론과 세간의 관심이 인선문제에 집중되어 있는 이때, ‘대통령직 인수’라는 과제는 어떻게 풀어가야 할 것인지 짚어보자.

1. 인수위원회 없이 임기를 시작하는 제19대 대통령

만약 올해 달력에 빨갛게 표시된 대로 12월 20일에 대통령 선거가 치러졌다고 생각해 보자. 제19대 대통령 당선인은 아마도 개표방송의 요란한 조명과 지지자들의 연호를 들으며 ‘당선 확실’의 순간을 맞이했을 것이다. 채 가라앉지 않은 흥분과 앞으로의 포부를 떠올리며 새벽까지 잠들지 못하는 달콤한 불면의 밤이 이어졌을 것이다. 취임식까지 약 두 달여 동안 ‘제19대 대통령직 인수위원회’라는 물적·인적 지원체계가 가동되면서 대통령이라는 자리의 무게가 점점 실감나게 되었을 것이다. 현실의 선거는 어땠을까. 승리의 기쁨을 음미할 시간은 불과 몇 시간밖에 허락되지 않았다. 중앙선거관리위원회가 선거 다음날 당선확정 절차를 마치고부터, 어제의 후보는 곧바로 대통령으로서의 일정을 시작해야 했다. 나라 안팎의 상황도 한가롭지 않다. ① 외교 안보 남북관계의 갈등 및 불확실성에 대응해야 하는 국가적 긴급 사안이 산적해 있고, ② 촛불과 태극기로 상징되는 갈등과 분열을 통합해야 할 과제도 크고, ③ 정부조직 개편 문제며 내년 정부 예산안 편성도 다뤄야 하고, ④ 청와대 구성과 총리 및 내각 인선 문제도 시급하고, ⑤ 문화체육관광부를 추슬러 평창 동계올림픽을 성공적으로 개최해야 하는 등, 적절한 해법을 내놓는 유능함이 다방면에서 절실하다. 이렇다보니 정치권, 학계, 언론 등에서는 선거 이전부터 ‘조기 대선 → 인수기간 없는 정권 인수 → 불안한 국정운영’을 우려해 왔다. 이전 정부의 내각과 실무진을 유임하는 임시 과도 정부형태를 상당기간 유지하는 한편 새 정부의 국정기조에 맞게 경제, 외교안보 등 중요정책방향을 크게 수정하기 어렵다는 관측이 나오는 이유도 이 때문이다.

2. 임기 개시 이후 인수위원회, 충분할까?

현행 <대통령직 인수에 관한 법률>에 의하면 대통령직인수위원회는 대통령당선인을 보좌하기 위하여 설치하며, 대통령 임기 시작일 이후 30일의 범위에서 존속하도록 되어있다(제6조). 이번 선거의 경우 당선인은 그 즉시 임기가 시작되므로 원칙적으로 인수위 설치 자체가 어렵다. 그 해결을 위해 원혜영 의원, 변재일 의원 등이 위 법률의 개정안을 발의하였고(아래 <표1>), 원내 5당의 합의로 올해 3월 법률개정이 추진되었으나, 일부 조항의 위헌소지 논의 등으로 결국 개정에 이르지는 못하였다.

다만, 현행 법률조항의 문의를 넓게 해석하여, 대통령 임기 개시 이후 30일의 범위에서 설치․존속이 가능하도록 국회의장과 4인의 원내대표 간에 정치적으로 합의해둔 상태이다.

이제 인수위의 설치 자체는 법적으로 가능성질 전망이다. 그러나, 인수위 설치의 필요성은 선거 이전에 논의가 되던 것에 비하면 낮아진 듯하다.

3. 법적 기구로서 인수위원회, 꼭 필요할까?

대통령직 인수위원회가 현재의 모습을 갖춘 것은 김영삼 전 대통령당선인 때부터이고(1992년), 2003년에 <대통령직 인수에 관한 법률>이 처음 제정되었다. 김영삼 전 대통령부터 박근혜 전 대통령까지 총 5차례 대통령을 뽑으면서 인수위원회의 물적․인적 지원은 체계가 잡혀왔지만, 그에 비례해서 대통령직 인수에 실질적인 도움 역시 커졌다고 말하기는 어렵다. 오히려 새 정부의 초기를 어지럽히는 폐해가 인수위로부터 기인한 경우도 적지 않았다. 조직구성의 성격이나 규모 등에서 차이는 있으나, 역대 인수위는 선거캠프의 대다수가 인수위로 옮겨가는 폐쇄적 방식이 기본이었기 때문이다. 인수위의 대표적 주요업무는 정부의 조직․기능 및 예산현황의 파악, 새 정부의 정책기조를 설정하기 위한 준비이다(<대통령직 인수에 관한 법률> 제7조 관련). 하지만 실상은 “새정부의 구직상담소 내지 정부부처 개편을 둘러싼 부처의 로비와 반대, 각계 이익단체의 로비 활동이 이루어지는 장(場)”과 다르지 않았다. 당연히 두 달 여의 인수기간동안 새 정부 시작의 주요 정책기조와 인사 등을 실무적으로 명쾌하게 준비하기는 어려울 수밖에 없었다. 인수위원회가 법제화된 이후인 이명박, 박근혜 정부의 인수위원회도 사정은 마찬가지였다. 정부조직개편과 인사청문회 등이 지연되면서 대통령 취임 이후 곧바로 이전 정부의 내각을 새로운 진용으로 교체하지 못했다. 특히 박근혜 대통령 인수위원회의 경우 인수위원회의 공식적인 기구를 통한 인수업무가 제대로 이루어지지 않았다. 대표적인 사례가 박근혜 정부의 정부조직개편안이다. 인수위원회는 부처의 업무보고도 제대로 되지 않은 상태에서 정부조직개편안을 일방적으로 발표했다. 당선자 인수위 측은 야당에 충분한 설명도 하지 않는 식의 ‘역대급’ 불통 행태가 이어졌고, 결국 이 법안은 당시 야당인 민주통합당의 강력한 반대 등으로 법안 제출 52일(임기개시 후 26일만이다)이 지나서야 국회를 통과할 수 있었다. 인수위원회가 법제화된 이후 있었던 두 번의 인수위원회 활동을 되짚어보아도, 정권인수의 필요성에 대한 공감에 비해 그 실효성에는 의문이 남는다.

4. 해외 사례, 인수위원회 있는 경우가 오히려 드물다

그렇다면, 민주주의가 정착된 다른 나라들은 어떤 정권인수절차를 거치게 될까? 해외의 정권 인수 사례를 간략하게 살펴보면 다음과 같다(<표2>).

의회중심제 국가의 경우, 수상 또는 총리의 직에 대한 인수위원회 혹은 관련 법률을 둔 경우는 거의 없다. 독일의 경우, 실질적인 인수인계는 연립하는 정당들로 구성된 연정위원회(koalitionausschuss)가 주도하는 연정협정(koalitionsvertrag)을 통해 이루어진다. 프랑스의 경우, 대통령 당선자는 당선이 확정되면 수일 내에 차기 행정부 조각을 단행하고, 각료 내정자가 중심이 된 인수팀이 해당부서의 업무를 파악하고 직무를 인계받는 식이다. 행정부와 의회의 역할이 일원적이고, 정치인들은 정당 및 의회활동 과정에서 행정업무에 관한 전문성을 쌓고 역량을 인정받게 된다. 미국의 경우는 독특하다. 1963년 PTA법(대통령직 인수․인계법, Presidential Transition Act)이 제정된 이래로 인수준비에 대한 제도적인 지원은 꾸준히 확대되어 왔다. 미국의 경우 <표2>의 다른 국가들과 달리 인수위를 통한 정권인수 방식이 강조된 이유는 무엇인가? 주지하다시피 미국은 양당제가 안정되어 있고 중앙당이 약하다. 대통령 선거의 경우 후보캠프 중심으로 치러지며, 정당은 표의 결집을 위해 후보가 드는 깃발의 역할이 가장 크다. 행정부와 입법부 간에 엄격한 권력분립에 기초한 이원적 정당성이 명확하다보니, 대통령에 당선되고 나면 국가원수이자 행정부의 수반으로서 업무인수를 위한 별도의 제도적 지원이 필요했을 것이다. 또한 2차 대전 이후 전세계적으로 미국 대통령의 영향력이 급증하면서 이임 대통령으로부터의 공백 없는 국정이양과 당선자의 완벽한 대통령직 인수의 필요성이 요구되었다는 점도 원인중 하나일 것이다. 우리는 어떠한가? 정권인수의 역사를 짚어보면, 우리는 미국식 정권인수 방식을 따르고 있다고 보아야 할 것 같다. 그러나 해외사례를 살펴보면, 자기 나라의 정당체계와 권력구조에 부합하는 정권인수방식을 정치현실에 맞춰 다듬어 왔다. 미국과 같은 대통령제라고는 하나, 우리의 통치제도는 미국식 대통령제보다 의회중심제적 요소가 많고 정당체계의 변동가능성이나 중앙당의 역할도 크다. 따라서 미국의 경우보다 정당의 역할이 보다 능동적으로 작용하는 방향으로 정권 인수가 이루어지는 방식이 충분히 가능하다. 특히 이번처럼 별도의 인수기간이 없으면서 여야 간에 정권교체의 가능성이 높은 경우, 대통령을 당선시킨 정당에 정권인수 준비체계를 두는 것이 가장 효과적이며 정당하다. 새 정부의 정책기조를 가장 잘 이해하고 있는 집권정당이 정권인수과정에 적극적인 역할을 하는 것은 책임정치를 위한 또 하나의 새로운 출발점이 될 수 있을 것이다.

5. 정당중심의 정권인수, 무엇을 어떻게 할 것인가?

말하고 싶은 바는 특정정당에 관한 것이 아니다. 더불어민주당을 예로 들어 ‘민주주의에서의 정권인수’에 관한 논의를 해보려는 것이다. 더불어민주당은 상당한 지지율을 점하는 강력한 수권정당으로서, 이미 두 차례의 집권 경험과 상당한 인재풀이 있으며, 지난 대선의 준비와 활발한 의회활동 등을 통해 국가적 의제를 다뤄본 경험도 풍부하다. 정당중심의 정권인수를 위한 충분한 능력을 갖추고 있다고 봐야 한다. 책임정부의 원리를 구현하는 정권인수라면 무엇부터 어떻게 해야 한다는 것일까?뒤늦은 일이긴 하지만, 인수위 없는 정권인수에 대한 당내외의 우려가 컸던 지난 3월부터 정권인수를 정당 중심으로 준비하였다면 어떤 그림이 펼쳐졌을지 잠시 생각해 보자. 대선후보 당내 경선 이후 선거관련일정과 별도로 당내 정권인수팀 준비작업을 추진한다. 곧이어 후보 주도로 선거대책본부 내에 정권인수팀을 특별기구로 설치한다(선대위에 인수위를 설치하는 것은 단순히 과시용이 아닌, 선거 과정이 곧 차기정부의 준비과정인 정당의 자연스러운 행위다). 정당이 선거에 후보를 내는 이유는 자기 정당의 정강정책에 바탕한 비전과 공약을 중심으로 미래의 정치를 하기 위함이다. 이제까지 우리의 선거는 후보 개인의 역량과 자원에 지나치게 의존하였으며, 정당의 역할은 국회의원들의 자기 지역 유권자 동원 정도에 그친 경우가 많았다. 지난 대선 이후 수년간 지지율 1위를 지키며 모든 진영의 타깃이 되어온 문재인 후보의 경우, 후보의 개인기만으로 본선을 돌파하기보다 정당의 깃발아래 팀플레이를 하는 것이 필요했다. (이러한 팀플레이는 5개 정당 중 더불어민주당이 가장 잘 할 수 있었을 것이다)이제까지의 선대위가 당내 주류-비주류간의 물리적 혼합에 불과하였다면, 이번 선대위는 차기정부의 집권여당으로서 당내경선 과정을 통한 화학적 결합으로 당의 비전과 과제를 마련하여 임하는 책임정당의 첫 선거가 될 수 있었다. 덧붙여 처음 치르는 ‘장미 조기대선’으로 법에 정해진 정부의 예산편성프로세스와 엇박자가 나는 부분과 관련해서도, 내년의 예산편성 및 올해 추경편성을 어떻게 해야 할 지, 정부조직 개편과 장관인선 등 미리 준비해야 할 의제들과 관련해 실무 중심의 전문적인 검토가 이루어질 수 있는 조직체계 역시 구축해야 했다. 조금 더 자세히 상상해 보자.

같은 진영 내에서 지지표를 동원하기 위한 당내 경선은 본선보다도 갈등이 격화되기 쉽다. 정책에서 별 차이가 없기 때문에, 차별화를 위한 계기는 지역색, 가족, 과거의 오점, 학력 등등 자극적인 소재를 강조하게 된다. 지지자들 간에 남는 감정적 앙금은 본선 경쟁후보에게보다 더 클 수도 있다. 그동안의 일반적인 경선절차대로라면 형식적으로 결과에 승복하고 지지를 선언하는 모양새에 그칠 뿐, 당내 결속을 다지고 본선 승리를 위한 시너지를 갖기 어렵다(이미 수차례의 경험을 통하여 지지자들에게는 익숙한 마무리다). 당내 경선이 민주당의 진정한 ‘하나의 후보’를 만드는 화합과 단결의 과정이 될 수 있도록, 어제의 라이벌들을 오늘의 한 팀(‘Team of Rivals’)으로 세우는 적극적인 노력이 필요하다.

어제의 라이벌들이 오늘의 한 팀(Team of Rivals)- ‘권력의 조건’이라는 제목으로 국내에 소개된 에이브러햄 링컨의 일대기를 다룬 책의 원제목으로, 링컨이 대통령 당선 뒤에 자신의 강력한 정치적 경쟁자였던 정치인들을 행정부 내각에 적극 기용함으로써 남북전쟁의 혼란기에 정치적 업적을 남길 수 있었음을 소개. -2008년 오바마 대통령은 “‘팀 오브 라이벌’을 읽고 링컨 대통령이 남북전쟁 시기에 소속 정당을 뛰어넘어 자신과 경쟁했거나 자신에게 반대했던 인사들을 내각에 포함시킨 점에 깊은 감명을 받았다”며 “대통령으로서 역량있는 인재의 도움을 받기 위해서는 자존심이나 과거의 원한 따위에 구애받아서는 안 된다는 교훈을 얻었다”는 언론 인터뷰와 같이 정치적 경쟁자였던 힐러리 클린턴을 국무장관으로 임명하였음 -2012년 대선 당시 정동영 상임고문은 야권의 대선 승리 전략과 관련해 '야권 대선주자들이 모두 참여하는 팀 경쟁력'을 강조한 바 있고, 2017년 바른 정당의 남경필 경기도지사도 ‘Team of Rivals’을 언급한 바 있으나, 아직까지 이를 본격적으로 실천한 정치인은 없음

선거기간 당의 인수위는 정권인수의 준비작업인 동시에 경선과정에서 분열되고 소진된 지지자들을 하나로 묶어세워 본선경쟁을 위한 당의 역량을 높이는 계기가 되었을 것이다. 이를 위해 경선 경쟁자들의 정책과 추천인사(예를 들어 각 경선 후보 진영의 유력 국회의원)를 신정부의 정책패키지 및 인사풀에 포함시키는 등 정당과 각 후보 진영에 적합한 참여방식을 취하면 될 것이다.

• [2단계] 대통령 인수위 구성(임기 개시 후)

정당, 선거캠프, 분야별 전문가, 행정부를 인수위 체계로 묶는다. 의견수렴의 경우 현장방문과 같은 이벤트를 지양하고, 관련단체들의 입장과 의견을 수시 청취하는 방식으로 진행한다. 1단계 정당의 인수위를 통하여 선별된 핵심국정과제의 방향성을 기초로, 부처별로 새정부 추진 과제를 가급적 풍부하게 발굴․제시하도록 하고, 인수위에서 그중 선별하는 방식을 취한다. ‘국정과제위원회’로 시민참여형 공론장을 만들고 과제에 대한 이해도와 관심도를 제고시키며, 인물중심형 위원회가 아니라 의제(아젠다)중심으로 역할과 범위를 명확하게 한다. 이때 정당은 인수과제, 캠프와 분야별 전문가와 행정부는 공동과제와 로드맵의 제시를 중점에 둔다. 정당은 당정청협의를 초반부터 진행, 내각의 집행내용을 지속적으로 모니터링하고 조언한다. 인수기간 내에 로드맵을 완성하지 못한 과제는 해당 국정과제 위원회에서 정교화 작업을 수행하여 올해 안에 마무리한다.

6. 최고의 인수팀은 정당 그 자체

인수위가 있든 없든 별도의 인수기간이 있든 없든, 대통령 개인과 그 네트워크에 기대어 ‘준비된 척하는’ 정치는 박수받기 어려울 것이다. 애초에 출마하게 된 목표는 껍데기만 남고 정부에서 가장 단련된 직업 관료들에게 의존하여 5년의 임기를 만성질환자처럼 ‘어영부영’ 마치게 될지 모른다.

정상적인 정권교체의 경우도 정부조직 개편, 내각 및 청와대 인선 정부시스템 교체에 2~3개월은 족히 걸린다. 이렇게 보면 인수 기간이 없음을 불안해할 필요 없이 정당의 집권경험과 축적된 준비역량을 효과적으로 활용하여 지금부터 차근차근 준비해나가면 된다는 뜻이기도 하다.

2017년 5월 9일 밤, 광화문 무대에 당선이 확실한 후보, 당대표, 당내 경선주자들이 한자리에 모였다. 이 자리에서 다음 정부는 “더불어민주당의 정부”가 될 것임을 선언했다. 이 장면이 책임정당의 새로운 시대를 알리는 출발점이 되길 바란다. 그 출발점에서, 이것 하나만 기억하면 좋겠다.

"오늘의 여당이 내일의 야당이 되고, 오늘의 야당이 내일의 여당이 될 수 있는 체제"를 뜻하는 민주주의에서라면, 최고의 정권 인수 팀은 정당 그 자체라는 점을 말이다.

※ 이 기획은 <전국 사회연대경제 지방정부협의회>의 지원으로 이루어진 "분권과 협치의 대한민국 국가 운영 모델 연구"의 일환임을 밝혀둡니다.