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국토교통부가 재건축초과이익부담금 폐지에 이어 개발부담금도 대폭 수정한다는 계획을 발표했다. 국토교통부는 올해 1월 13일 이미 계획입지의 개발부담금 환수율을 25%에서 20%로 내리고, 특히 7월부터 1년간 납부해야 할 개발부담금의 50%(수도권) 내지 100%(비수도권)를 한시적으로 감면한다고 발표하고 추진하는 상황이었다. 그런데 3개월도 지나지 않아 또 다시 개발부담금 전면 수정 카드를 내민 것이다. 최근 박근혜 대통령의"규제는 암덩어리"라는 발언 후에 나온 국토교통부의 후속 조치로 보인다.

1980년대 후반에 부동산투기 문제가 심각해지자 토지공개념 3개법이 제정되었다. 개발부담금은 이러한 3개법 중의 하나인 '개발이익환수에 관한 법률’(89년)을 통해 도입된 것으로, 처음에는 개발이익의 50%를 환수하도록 규정되었다. 그러다가 10년 후인 1998년도에 IMF 문제를 해결해야 했던 김대중 정부가 환수율을 25%로 완화하였으며, 이후 박근혜 정부 들어서서 다시 20%로 완화한 것이다. 개발부담금은 비단 환수율만 완화된 것이 아니라 노무현 정부 때를 제외하고 김대중 정부로부터 지금까지 제대로 부과되지도 못하고 경기활성화를 이유로 한시적 감면이 반복적으로 활용되어 왔다.

물론 국토부 관계자는 전면적인 제도 폐지가 아닌 제도 합리화에 그칠 것이라고 선을 그었다. 그런데 지금도 이미 무용지물이나 다름없는데, 여기서 더 나아가서 폐지 외에 무엇을 어떻게 합리화하겠다는 것인지 좀처럼 파악이 되지 않는다.

정부가 개발부담금을 대폭 수정하겠다는 이유로 제시한 것은 다름 아니라 시대와 환경이 변했으니 있으나 마나 한 규제는 대폭 손질하겠다는 것이다. 그런데 "토지 개발이 어느 정도 포화상태에 이르렀기 때문에, 난개발을 막기 위해 도입된 개발부담금이 자칫 개발사업 자체에 부담이 될 가능성이 높아졌"다는 주장은 과연 타당한가?

개발부담금이 사업에 부담이 된다는 주장에 대해

개발부담금이라는 용어는 '개발에 부담이 되는 돈'으로 해석되어 오해의 소지가 크다. 사실 제도의 도입 정신에 따르면 개발이익환수금이 정확한 표현이다. 개발부담금이란 개발 전후의 지가차액, 즉 개발이익에서 50% 내지 20%를 환수하겠다는 것인데, 불로소득 성격인 개발이익에서 일정 비율을 환수하는 것이 개발사업 시행에 부담이 된다는 주장이 논리적으로 타당한가? 기업의 노력에서 발생하지 않은 소득의 일부를 환수하는 것도 사업에 부담이 된다면 개인의 정당한 소득에서 20%가 넘는 세금을 납부해야 하는 납세자들은 어떤 표정을 지어야 할까? 개발이익 사유화는 사회의 것을 기업과 개인이 훔치는 '사회적인 도둑질'이다.

개발부담금이 난개발을 막기 위해 도입되었다는 주장에 대해

개발부담금의 목적은 "토지투기를 방지하고 토지의 효율적인 이용을 촉진"하기 위한 것으로(개발이익환수에 관한 법률 제1조), 토지투기 방지가 핵심이다. 물론 개발이익을 노린 무분별한 개발행위를 억제하게 되면 부수적으로 난개발을 막게 되는 것은 분명하다. 그런데 도시에서 계획적인 개발이 진행되더라도 막대한 개발이익이 발생할 수 있는 경우는 얼마든지 존재한다. 최근 무산된 용산국제업무지구 개발사업도 여기에 해당된다. 따라서 개발부담금은 난개발과 상관없이 개발이익이 발생한다는 이유 하나만으로도 존재가치가 충분하다.

▲개발이익환수금을 개발부담금으로 표현하는 것은 '개발이익 사유화'를 의도하고 있다. ⓒ연합뉴스

토지개발이 포화상태에 이르렀다는 주장에 대해

토지개발은 포화상태에 이르지 않았다. 설령 신규건설 수요가 감소했더라도 기존 도심지의 재생사업에 대한 필요는 오히려 증가하고 있다. 이 때 지역적으로 진행되는 토지개발 내지 각종 재정비사업은 거의 예외 없이 큰 규모의 개발이익을 발생시킨다. 3월 24일자 연합뉴스는 관련 기사에서, 개발부담금을 대폭 손질하게 되면 여천NCC의 경우 녹지를 공장용지로 바꾸더라도 600억 원대의 각종 개발부담금을 납부하지 않아도 된다고 보도했는데, 이러한 사례는 정부의 주장이 설득력이 없음을 보여준다.

시대가 변했으니 규제는 없어져도 된다는 주장에 대해

시대가 변함에 따라 필요 없게 되는 규제는 얼마든지 존재한다. 그런데 개발부담금은 상황이 다르다. 설령 당장 개발사업에서 개발이익이 발생하지 않는다 하더라도 추후에 얼마든지 발생할 수 있기 때문이다. 따라서 대안적인 예방조치를 취하지 않는 한 우선은 존치할 필요가 있다. 그런데 한편 시대가 변하여 규제가 필요 없게 되었다는 정부의 주장은 다른 각도에서 해석하면 경제가 더 이상 성장가능성이 없다고 정부 스스로 인정하는 것이기에 현 정부의 한계를 인정하는 꼴이 되고 만다.

개발부담금, 아니 개발이익환수금은 규제가 아닌 '규칙'이다. 그 규칙이 불완전하다면 다른 방식으로 보완해 나가면 된다. 방식이야 바뀌어도 상관없지만 토지투기 금지 및 토지 불로소득 환수에 대한 원칙까지 바뀌는 것은 문제가 심각하다. 국토부는 개발이익환수금 때문에 개발 시행사의 부담이 그렇게 염려된다면, 그러한 개발이익환수금을 다른 방식으로 납부하면서도 사업이 진행될 수 있는 대안적인 사업방식을 진지하게 고민해야 하지 않을까? 이는 필자가 연구용역팀에게 추가로 부탁하고 싶은 내용이다. 시대가 변했고 환경도 변했고, 이를 전문적으로 연구하는 연구자들도 변했으니 어떤 연구결과가 나올 지 주목된다.

[토지+자유 비평]은 토지+자유연구소에서 시사적인 이슈에 대해 쓴 글을 <프레시안>에 기고하는 칼럼입니다. 토지+자유연구소는 토지정의 철학의 현실적 적용을 위해 노력하는 비영리 독립 연구기관으로, 후원자들의 자발적인 참여로 운영됩니다. (☞)