분출되는 개헌론, 선택할 수 있는 정부형태는?

1987년 개정 헌법에 의해 운용된 5년 단임제 대통령제는 장기적 관점의 부재 속에서, 국회 절반을 넘은 여당의 존재와 임기 초의 조건에서는 '제왕적 대통령제'로, 야대여소 및 임기 후반 레임덕의 조건에서는 '허약한 대통령제'로 작동하는 모습을 보였다고 할 수 있다. 이와 관련하여 최근 '제왕적 대통령제'의 문제점을 내세워 정부형태 변경을 주장하는 개헌론이 분출하고 있다.

그렇다면 선거제도 변경과 이에 따른 정당체제의 변경이 쉽지 않다는 점을 감안하여 우리가 선택할 수 있는 정부형태 변경의 대안은 무엇인가? 필자는 그 대안이 '균형적·협치적 4년 중임의 대통령제'라 생각하는데, 그것은 대통령과 국회 사이에서 그리고 중앙과 지방 사이에서 권력이 균형적으로 분할되면서도 이들 사이에 상호 협력이 가능할 수 있는 수단과 장치를 마련하는 것을 통해 이루어질 수 있다.

특히 대통령과 국회 사이의 균형적인 권력 분할과 상호 협력은 우리 헌법 상의 총리제를 활용하여 이루어질 수 있다. 즉 대통령은 여당 추천 또는 다수당 추천 또는 국회 추천의 국회의원을 총리로 임명하는 한편 총리는 국회의원 중심의 국무위원 제청권을 행사할 수 있게 한다. 그럴 경우 대통령과 총리는 내각구성 권한을 공유함으로써 상호 협력할 수 있으며, 나아가 대통령과 국회는 이를 통해 권력을 공유한 채 상호 협력할 수 있게 된다. (필자)

기존 정부형태의 문제점

민주화의 과정에서 채택된 1987년 개정 헌법은 대통령제를 채택했지만, 다음과 같은 방식으로 대통령 권한을 제약하고자 했다. 하나는 대통령 임기를 5년 단임으로 한정함으로써 대통령의 장기집권을 어렵게 만들었다. 다른 하나는 대통령 권한을 약화시키는 한편 국회와 사법부의 권한을 강화시킴으로써 과거 권위주의체제를 넘어 3권분립의 민주주의 강화를 의도했다. 그러나 그로부터 약 30년이 지난 지금 1987년 개정헌법에 의한 대통령제의 운용은 다음과 같은 문제점을 보여주고 있다.

첫째는 장기적 비전의 결여와 단기적 정책의 추진이다. 즉 대통령 임기가 5년 단임일 경우 임기 후반의 약 2년은 사실상 레임덕 단계로 진입하게 된다는 것이다. 따라서 실제 대통령이 일할 수 있는 기간은 취임 후 약 3년 정도에 불과한데, 이는 대통령이 장기적 비전을 가지고 정책을 추진할 수 없게 만든다.

둘째는 '제왕적 대통령'의 문제점이다. 대통령은 다음과 같은 조건을 구비했을 경우 '제왕적'이라 불릴 정도로 과도한 권력을 행사했다. 그 하나는 국회 절반을 넘는 여당이 존재하고, 대통령이 친대통령적인 계파를 통해 여당을 자신에게 종속시킬 때이다. 다른 하나는 대통령에 의해 검찰, 국정원, 경찰 등의 권력기관이 자의적으로 동원되고, 정치적 중립을 요하는 각종 정부기관과 공영기구들이 대통령의 자의적 통치에 활용되는 경우이다.

셋째는 민주화 이후 대통령은 제왕적이기도 했지만, 때로는 매우 허약한 대통령이기도 했다는 점이다. 야대여소 국회의 압박이 강할 때 그리고 임기 후반 레임덕 등으로 인해 대통령 권력이 극히 약해져 대통령의 정상적인 업무가 어려운 경우도 자주 발생했기 때문이다.

요컨대, 1987년 개정 헌법에 의해 운용된 5년 단임제 대통령제는 장기적 관점의 부재 속에서, 국회 절반을 넘은 여당의 존재와 임기 초의 조건에서는 '제왕적 대통령제'로, 야대여소 및 임기 후반 레임덕의 조건에서는 '허약한 대통령제'로 작동하는 모습을 보였다고 할 수 있다.

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대안적 정부형태에 대한 검토

물론 이상과 같은 모든 문제들이 모두 대통령제, 즉 제도에서 기인하는 것인지, 아니면 권력 운용에 있어 대통령 개인의 캐릭터에 기인하는 문제인지는 좀 더 연구해볼 필요가 있다. 이를테면 최순실게이트는 위의 양 측면에서 해석될 수 있는데, 그 게이트가 대통령 권력의 제도적 강력함에서 비롯되었다면 그것은 전자의 문제에 해당될 것이다. 그러나 그 게이트가 대통령 개인의 권위주의적 통치 스타일에서 비롯되었다면, 그것은 대통령 개인의 캐릭터에 기인하는 문제인 것이다.

그러나 아무튼, 최순실게이트가 전개되면서 ‘제왕적 대통령제’를 문제 삼아 개헌을 통해 기존 정부형태를 변경해야 한다는 주장이 본격적으로 제기되고 있다. 그렇다면 어떤 정부형태 대안들이 검토될 수 있나? 통상 정부형태는 대통령제, 내각제, 이원정부제 등으로 구분되는데, 그 대략적인 장단점을 정리하면 다음과 같다.

① 대통령제 : 대통령제의 대안으로서는 미국식 순수대통령제와 그것의 일정한 변형이라 할 수 있는 브라질식 대통령제를 생각해볼 수 있다. 우선 미국식 대통령제는 의회와 대통령의 견제와 균형이 그 특징이다. 그런데 양자의 협력 없이 견제와 균형만으로는 대통령의 국정운영이 현실적으로 어려운데, 특히 여소야대의 분할정부 시에는 더욱 그러하다. 그러나 미국에서 그동안 이를 완충했던 것은 약한 정당규율과 이를 통한 협치였다. 즉 민주당 온건파와 공화당 온건파는 수시로 반대당에 대한 협력과 지지를 보여줌으로써 의회와 대통령의 협력을 가능케 했던 것이다.

미국의 선거제도는 소선거구 다수대표제이고 따라서 양당제의 정당체제를 보여주고 있다. 반면 브라질은 개방형 정당명부식 비례대표제를 채택하고 있고 그 결과 다당제의 정당체제를 갖고 있다. 따라서 브라질식 대통령은 야당을 끌어들여 연합정부를 구성하여 국정을 추진하지 않을 수 없는데, 그 과정에서 부패의 문제나 연정 붕괴의 모습을 자주 보여주기도 한다.

② 내각제 : 내각제는 기본적으로 입법부와 행정부 융합의 제도이다. 따라서 특정 정당이나 정당연합이 의회와 내각을 동시에 장악하는 특징을 보여주고 있다. 이와 관련하여 내각제 국가가 소선거구 다수대표제의 선거제도를 채택할 경우 한 정당이 의회와 행정부를 장악하는 경우가 일반적인데, 이 때 총리와 내각을 견제하기란 쉽지 않다. '제왕적 총리제'가 될 수도 있는 이러한 내각제 국가의 대표적인 사례는 영국인데, 영국의 총리는 흔히 '선출된 독재자'로 지칭된다.

내각제 국가에서 특정 정당이나 수상의 독주를 견제하기 위해서는 연합정부가 구성되거나 협의제(consociational) 의회의 전통이 구축되어 있어야 한다. 그리고 연합정부가 구성되기 위해서는 그 전제로서 다당제 효과를 낳는 비례대표제가 채택되어야 하며, 협의제 의회는 그것을 가능케 하는 오랜 정치문화와 전통이 필요하다. 한편, 내각제가 제대로 작동하기 위해서는 사회에 뿌리 내린 정당정치의 발전, 직업공무원제의 정착 등의 요소도 필수적이다.

③ 이원집정제 : 이원집정제는 기본적으로 국민이 직선하는 대통령과 의회로부터 구성되는 총리 간에 권력이 분점되는 정부형태이다. 따라서 이원집정제의 경우 발생할 수 있는 가장 핵심적인 문제는 대통령과 총리 간 권한을 둘러싼 갈등이다. 특히 대통령 소속 정당과 총리의 소속 정당이 다른 동거정부가 발생했을 경우 대통령과 총리의 갈등은 더욱 격화될 가능성이 크다.

각 나라의 국정 작동방식과 정부형태만의 한국 적용 결과

각 나라의 국정이 어떻게 작동하는가는 정부형태, 선거제도, 정당체제 등에 의해 크게 영향을 받는다. 이와 관련하여 현재 정부형태 개헌의 대상으로 거론되고 있는 나라들의 정부형태, 선거제도, 정당체제, 그리고 국정 작동방식을 간단하게 정리하면 다음과 같다.

정부형태	선거제도	정당체제	국정 작동방식
미국식 대통령제	대통령,국회(상하원): 소선거구 다수대표제	양당제	-정당규율 약-->협상 국회 (민주당과 공화당 온건파의 상대당과의 협력)
브라질식 대통령제	대통령:결선투표제 하원:개방형 정당명부식 비례대표제	다당제	-연정(야합, 비리 경향)
오스트리아식 이원집정제	대통령:결선투표제 하원:비례대표제	다당제	-대통령의 소극적 권한 행사 -대연정 -합의제 민주주의
핀란드식 이원집정제	대통령:결선투표제 국회(단원제):비례대표제	다당제	-연정
한국식 대통령제	대통령:다수대표제 국회(단원제):소선거구 다수대표제 중심	양당제 --> 다당화	-①선거제도와 지역주의로 양당제 -->제왕적 대통령제 가능 -②지역주의 약화로 다당화 경향 -->야대여소-->연정 필요성 증대

그렇다면 소선거구 다수대표제 선거제도가 중심을 이루고 다당화의 경향을 보이지만 양당제의 골격을 유지하고 있는 우리의 정당체제를 그대로 놔둔 채, 위 여러 나라의 정부형태만을 한국에 적용했을 때 그것은 어떤 결과를 낳을까? 그 결과를 살펴볼 필요가 있는 것은 현재의 다수 개헌론이 우리 선거제도와 정당체제의 변화를 전제하지 않는 채 정부형태의 변경만을 주장하고 있기 때문이다.

우선 한국에 미국식 순수대통령제를 채택했을 때 여당이 국회 절반을 넘지 못한다면 분할정부에 따른 국정 마비의 가능성은 매우 높아질 것이다. 미국식 대통령제 하에서는 연정 구성이 불가능할 뿐만 아니라, 한국 정당들의 강한 정당규율은 여야 간 협조도 어렵게 만들 것이기 때문이다. 반면 한국이 브라질식 대통령제를 채택한다면 여소야대에서 연정 구성은 가능할 것으로 보인다. 그러나 그 경우 야합과 부패의 가능성이 없을 것이라 장담하기는 어렵다.

한편 '제왕적 대통령제'의 폐해를 막기 위해 정치권에서는 오스트리아식 이원집정제 개헌이 자주 언급되는 가운데 최근에 들어서는 핀란드식 이원집정제 개헌까지 거론되고 있다. 그렇다면 선거제도와 정당체제의 변화가 없이 한국에 이들 나라의 정부형태만이 도입되었을 경우 그 결과는 어떻게 나타날까? 그것은 오스트리아와 핀란드의 현실과는 달리 특정 정당에 의한 입법부와 행정부 권력의 독점으로 나타날 가능성이 크다. 또한 헌법적 권한이 주어져 있더라도 그 권력 사용을 자제하는 오스트리아 대통령과는 달리, 한국의 대통령은 자신에게 주어진 권력을 적극 사용하려 할 것이고, 그 경우 대통령과 총리의 권한 갈등은 예상보다 훨씬 클 것으로 보인다.

균형적·협치적 4년 중임 대통령제

이상과 같은 논의들을 감안했을 때 민주화 이후 채택되었던 5년 단임 대통령제의 문제를 극복할 수 있는 대안적 정부형태는 무엇인가? 필자는 그것이 '균형적·협치적 4년 중임 대통령제'라 생각한다. 그러나 그 대안의 구체적 내용을 살펴보기에 앞서, 우선 우리는 정부형태 대안의 선택에 있어 고려해야 될 가장 중요한 기준이 무엇인지, 그리고 그 대안이 과연 우리의 정치문화와 잘 부합할 수 있는지 등에 대해 검토해볼 필요가 있다.

우선 대안적 정부형태를 선택함에 있어 무엇보다도 먼저 고려해야 할 것은 집중된 권력이 자의적으로 사용되지 않도록 권력을 균등하게 분할하여 그들 사이에 견제와 균형이 가능토록 만드는 한편, 그러한 권력의 분할 속에서도 권력 간 상호 협력이 가능토록 하는 문제이다. 사실 분할된 권력 간 견제와 균형과 상호 협력은 모순된 과제이다. 그럼에도 국정이 제대로 작동하기 위해서는 상호 모순적인 이 두 과제를 함께 달성할 수 있는 제도 디자인을 생각하지 않을 수 없다.

다음으로 대안적 정부형태를 선택함에 있어 고려해야 하는 또 하나의 요소는 정부형태에 대한 국민의 선호이다. 사실 한국의 정치문화는 내각제나 이원집정제보다는 대통령제에 더욱 친화적이다. 그것은 대통령제가 오랫동안 시행되어 이에 대한 국민의 친근감이 매우 크고, 한국 민주주의 발전에 있어 그 동안 가장 커다란 동력으로 작용했던 국민이 국정의 최고 책임자를 직접 선출하고자 하기 때문이다.

그렇다면 이상과 같은 점들을 감안하여 제시될 수 있는 ‘균형적·협치적 4년 중임의 대통령제’의 구체적 내용은 무엇인가? 우선 그 기본 개념은 과도한 대통령의 권력을 축소하는 한편 국회 권력을 강화함으로써 대통령과 국회의 권력을 보다 균형적으로 재조정하는 한편, 자치분권 개헌을 통한 중앙집중적인 권력을 축소시키고 지방의 권력을 강화함으로써 양자 간 권력을 균형적으로 재조정하는 것이다. 즉 수평적으로는 대통령과 국회 간의 권력을, 수직적으로는 중앙과 지방 간의 권력을 상호 균형적으로 분배함으로써 어느 일방이 다른 일방을 지배하지 못하도록 만드는 것이다.

그러나 권력의 균형적인 분할만으로 원활한 국정이 이루어질 수 있는 것은 아니며, 특히 대통령과 국회 사이의 권력 분할은 더욱 그렇다. 따라서 이들 사이에 권력이 균형적으로 분할되면서도 상호 협력이 가능할 수 있는 수단과 장치를 마련하는 것이 절대 필요하다. 필자는 이러한 수단과 장치의 마련이 우리 헌법 상의 총리제를 활용하여 이루어질 수 있다고 생각한다. 즉 개헌을 통해 대통령은 반드시 국회의원을 총리로 임명하는 한편, 총리는 국회의원 중심의 국무위원 제청권을 행사함으로써 대통령과 총리가 내각구성 권한을 공유하는 한편 이를 통해 대통령과 국회가 권력을 공유하는 것이 바로 그것이다.

그렇다면 국회의원 출신의 총리 추천은 어떻게 이루어질 수 있나? 이에는 ①여당 추천의 경우, ②다수당 추천의 경우, ③국회 추천의 경우로 구분해볼 수 있다. 이와 관련하여 다음은 각 경우에 따라 대통령과 총리, 그리고 대통령과 국회의 권력 공유 양상이 어떨지를 대략적으로 보여주고 있다.

① 여당 추천의 경우 : 여당은 자당 소속 국회의원 중에서 총리를 추천한다. 이 경우 총리 지망자가 자신이 당으로부터 총리로 추천되기 위해서는 당의 다수 지지를 받아야 하는데, 이는 총리가 당의 의사를 강하게 반영하지 않을 수 없는 조건을 형성하게 된다. 따라서 당의 다수 지지를 받는 가운데 당의 추천으로 임명된 경우 총리는 대통령과 수평적 관계 속에서 국무위원 제청권과 해임건의권을 행사할 수 있는데, 이는 여당의 대통령 종속화를 크게 약화시키는 결과를 수반할 것이다. 한편, 여당이 총리를 추천하는 이 경우에 총리는 여당이 국회의석 절반을 넘지 못할 때 대통령과 협의하여 연정 구성의 제청권을 행사 할 수도 있을 것이다.

② 다수당 추천의 경우 : 다수당, 즉 국회 제1당은 자당 소속의 국회의원 중에서 총리를 추천한다. 그러나 이 경우는 다수당이 여당일 때와 다수당이 야당일 때의 효과가 상당히 다를 것으로 판단된다. 즉 다수당이 여당일 경우 그 효과는 앞의 ①여당 추천의 경우와 비슷할 것이다. 그러나 다수당이 야당일 경우 현실적으로 내각구성은 대통령과 다수 야당으로부터 추천된 총리 사이의 협의를 통해서 구성될 수밖에 없는데, 이는 대연정적인 모습의 내각구성으로 나타날 것으로 보인다.

③ 국회 추천의 경우 : 국회는 국회의원 전체 의원 중 다수 지지를 받는 국회의원을 총리를 추천한다. 이 경우 어느 정당이 국회의석 절반을 넘는 다수당을 형성하거나 다수연합을 구성하는지에 따라 총리가 결정될 것으로 보인다. 우선 여당이 국회의석 절반을 넘거나 국회의석 절반을 넘는 다수연합을 구성할 경우, 총리는 여당에서 추천될 가능성이 높고 내각 역시 여당 중심의 내각이나 여당 주도의 연정 내각이 구성될 것으로 보인다. 그러나 야당이 국회의석 절반을 넘거나 국회의석 절반을 넘는 다수연합을 구성할 경우, 총리는 야당에서 추천될 가능성이 크며, 대통령과 야당 추천의 총리의 협의를 거쳐 구성되는 내각은 사실상 대연정의 모습을 띨 것으로 보인다.

이상에서 살펴본 대로 개헌을 통해 우리 헌법 상의 총리제를 잘 활용할 경우 대통령과 총리는 내각구성 권한을 공유할 수 있게 된다. 또한 이를 통해 대통령과 국회는 국정운영의 권력을 공유하는 한편 상호 협력할 수 있게 된다. 따라서 이 같은 내용을 갖는 '균형적·협치적 4년 중임의 대통령제'는 현재 제기되고 있는 '제왕적 대통령제'의 많은 문제점들을 해결해줄 수 있다. 그럴 경우 정치문화적으로 대통령을 직접 선출하고자 하는 국민들의 선호에 부응하는 가운데 대통령 임기를 4년 중임제로 해도 별 문제는 없을 것으로 보인다. 오히려 대통령 임기를 4년 중임제로 할 경우 그것은 대통령이 보다 장기적인 비전을 갖고 정책을 추진할 수 있게 만들어 줄 수 있을 것이다.

한편 '균형적 협치적 4년 중임의 대통령제'를 시행할 경우 중앙과 지방 간의 권력도 개헌을 통해 균형적으로 재조정되어야 할 것이다. 그러나 이 경우에도 중앙과 지방의 상호 협력을 위해 양원제 도입을 적극 고려할 필요가 있다. 하원은 인구 대표성을 기준으로, 상원은 지역 대표성을 기준으로 구성될 경우, 상원은 지방의 이해와 요구를 적극 반영함으로써 지방의 권력이 중앙의 권력과 상호 공존하고 협력할 수 있는 역할을 수행할 수 있을 것으로 보이기 때문이다.