새 정부가 출범했다. 지난 정부의 실정을 바로잡기 위해 밤하늘을 비췄던 촛불의 수만큼이나 새 정부에 대한 시민의 기대는 크다. 우리 사회의 수많은 폐단을 바로잡고 개혁해야 하는 것은 물론, 시민이 피부로 느끼고 있는 삶의 문제를 개선해야 한다. 이를 위해서는 정치, 경제, 사회, 노동 등 여러 방면의 개혁이 필요하다.

사회 복지를 통한 삶의 질 개선은 그 중요한 한 부분이다. 경제 활성화와 기업의 협조가 필요한 일자리 정책에 비해 사회복지 정책은 정부의 의지와 재원 방안이 갖춰지면 상당 부분 실행에 옮길 수 있다. 이를 통해 즉각적으로 시민들의 삶을 개선할 수 있을 뿐만 아니라, 노동자들이 자신의 권리를 당당히 요구할 수 있는 기반을 만들 수도 있다. 새 정부 경제 기조의 한 축이 '소득 주도 성장'임을 고려하면, 이는 사회 정책임과 동시에 경제 정책이 될 것이다.

포괄적인 공약, 부족한 재정 계획

새 정부도 이를 잘 알고 있는 것으로 보인다. 집권당이 선거 전에 낸 공약집에는 사회복지 전 부문에 걸쳐 많은 공약이 제시되어 있다. 그간 복지전문가나 시민단체들이 과제로 제시한 노동 복지, 노인 복지, 아동/보육 복지, 보건 복지, 장애인 복지, 주거 복지, 빈곤 정책, 사회서비스 내실화에 이르기까지, 5년 만에 이를 다 실천에 옮길까 싶을 정도로 많은 공약을 제시했다.

그러나 포괄적으로 제시된 공약에 비해 그 실행 계획은 구체적이지 않다. 이는 선거 공약의 특성이기도 하다. 수많은 공약을 제시하면서 그 세세한 실행 계획을 모두 밝힐 수는 없다. 내부적으로 실행에 관한 논의가 있었더라도 공약에는 이를 축약해서 제시하기 마련이다. 그럼에도 불구하고 복지 공약이 반드시 동반해야 하는 것은 재정 계획이다. 우리는 이미 박근혜 정부 4년을 거치면서 재정 계획 없는 복지 공약의 한계를 절감한 바 있다.

새 정부 공약의 재정 계획 또한 만족스럽지 않다. 내가만드는복지국가에서는 이미 두 차례에 걸쳐 이를 분석한 바 있다. (☞바로 가기 : 재정 대책 없는 복지 공약 '말 잔치' 우려, 19대 대선, 또 '증세 없는 복지'인가?)

다른 후보들도 마찬가지였지만 문재인 대통령 또한 개별 공약별 재원을 제시하지 않아 실현 가능성에 대한 평가가 어려웠다. 문 대통령은 증세에 소극적인 반면 재정 지출 개혁 몫을 과도하게 잡았다. 게다가 사회보험을 통한 공약이 적지 않음에도 사회보험료 지출에 대해서는 재정 계획을 제대로 제시하지 않았다. 포괄적인 복지 공약에 비해 빈약한 재정 공약이라 할 만하다. 결국 '세금 정치'가 새 정부 복지 정책의 성패를 가름할 숙제가 될 가능성이 크다.

생애맞춤형 소득 보장 제도

꼭 재정 측면에 아니라도 공약의 실행은 공약 그 자체보다 훨씬 더 복잡하고 어렵다. 어떤 공약은 구체성이 부족하여 실행을 위한 별도의 계획이 필요하다. 어떤 공약은 관련 제도와의 조정이 필요하며, 어떤 공약은 꼭 필요한 내용이 빠져 있기도 하다. 이는 꼭 공약이 부실하기 때문이라기보다 선거 공약이 가질 수밖에 없는 문제에 가깝다. 하지만 공약을 실천하는 데 재정 못지않게 중요하다. 여기서는 새 정부의 핵심 복지 공약 중 하나이면서 여러 중요한 정책들로 구성된 '생애맞춤형 소득 보장 제도'를 중심으로 살펴보고자 한다.

더불어민주당의 생애맞춤형 소득 보장 제도는 크게 5개의 중요한 제도들로 구성되어 있다. 아동 수당, 청년 구직 촉진 수당, 장애인 연금, 기초연금, 국민기초생활보장 제도가 그것이다. 아동 수당과 청년 구직 촉진 수당은 기존에 없던 새로운 제도를 도입하는 것이며, 장애인 연금, 기초연금, 국민기초생활보장 제도는 기존 제도를 강화하는 것이다. 이들은 모두 현재 우리 사회에 필요한 과제이지만, 각각의 실행에는 만만치 않은 과제가 놓여있다.


아동 수당, 기존 제도와의 관계 고려 필요

아동 수당은 아동의 양육에 대한 사회적 책임성을 제도적으로 보장하는 제도다. 한국의 아동 빈곤률이 국제적으로 비교했을 때 높은 편이 아니고, 아동 수당이 출산률을 제고하는 효과가 있는지에 대한 논란이 있다는 점을 고려할 때 이 제도가 우선 순위의 정책 과제인지에는 이견이 있을 수 있다. 그러나 한국의 가족에 대한 지원 정책, 특히 현금 지원 정책이 매우 낮은 수준임을 고려한다면 제도 도입 필요성은 충분하다.

아동 수당은 보편적 제도로 상당한 비용이 소요되며, 이미 유사한 기능을 가진 정책들이 있다는 점을 고려할 때 도입 시에는 정책 간 조정이 필요하다. 한편으로는 중복 급여로 인한 비합리성 문제를 예방하고, 다른 한편으로는 수급자를 중심으로 한 급여 효과성을 개선하는 과제다. 아동 수당과 관련 있는 기존 정책으로는 보육료 지원 및 가정 양육 수당, 인적 소득 공제, 자녀 세액 공제, 자녀 장려 세제가 있다. 아동 수당이 단계적으로 도입된다고 할 때, 중장기적 관점에서 이들 간의 관계를 어떻게 설정할 것인지에 대한 방안이 필요하다.

원칙적으로 현금 지원 성격의 가정 양육 수당과 조세 지출 성격의 인적 소득 공제와 자녀 세액 공제는 보편적 아동 수당으로 통합하는 것이 적합하다. 이 경우 아동에 대한 현금 지원이 중산층 이상에게 유리한 조세 지출에서 보편적 수당 제도로 전환되어 재분배 효과를 증가시킬 수 있다. 중복되는 제도를 조정할 때는 최종적으로 급여의 적절성을 유지하는 것이 중요하다. 지출 합리성만을 고려한 조정은 조삼모사식 정책이라는 비판에 직면할 수 있기 때문이다. 또한 저소득층을 대상으로 하는 환급형 세액 공제(자녀 장려 세제)를 유지함으로써 보편적 수당 체제 하에서 나타날 수 있는 저소득층의 실질적 혜택 저하 문제를 보완해야 한다.

현금 지원 성격의 정책과 달리, 사회 서비스로서의 보육 지원은 지속해야 한다. 보육의 공적 책임 강화라는 차원에서 공공 보육 시설 확대와 보육 및 유아 교육 종사자의 처우 개선은 단지 재정적 지원만을 넘어서는 과제이기 때문이다. 다만 보육료의 지원 수준은 아동 수당의 수준에 따라 지원 방식에 대한 재검토가 필요할 수 있다. 아동 수당이 보육에 대한 비용을 적절한 수준까지 보장한다면, 보육 서비스의 제공 시점에서 일정한 본인 부담금을 도입할 수도 있다.


아동 수당의 급여 형태를 전통 시장 바우처로 설정하는 것은 재검토가 필요하다. 이는 복지 확대가 골목 상권 활성화로 이어져 경제 민주화 효과도 갖도록 하려는 것이다. 그러나 그 의도에도 불구하고 '보육에 대한 국가 책임'이라는 아동 수당의 원래 목적에 맞는지는 생각해볼 필요가 있다. 보육이 필요한 아동을 가진 젊은 맞벌이 부부들의 생활 패턴은 전통 시장보다는 대형 마트나 인터넷을 통한 구매 행위에 맞춰져 있을 것이다. 식품이나 농산물이 아닌 분유, 기저귀 같은 보육 용품에 대해서는 더욱 그렇다. 이들에게 전통 시장 바우처 형태의 급여는 실질적인 소비 시점의 효용을 감소시킬 것이다. 골목 상권 활성화는 그 자체로 가치가 있는 목표겠지만, 이를 보육 정책에 혼합하는 것은 오히려 정책 효과를 떨어뜨릴 위험이 있다.

청년 구직 촉진 수당, '청년'의 범주를 넘어서는 고용안전망 강화가 필요

청년 구직 촉진 수당은 그 수준이나 기간이 명시되지 않았지만, 사회 안전망 밖에 있는 청년을 대상으로 한 최초의 전국적 소득 보장 제도라는 점에 큰 의의가 있다. 사상 최고치를 기록하고 있는 청년 실업률, 경제협력개발기구(OECD) 상위권 수준의 청년 NEET(Not in Education, Employment or Training) 비율, 청년 구직 활동에 대한 지원 부재의 현실을 고려할 때 그 중요도나 시급성이 크다.

그러나 실업 급여 사각지대는 비단 청년들만의 문제가 아니다. 고용보험 실업급여는 수급률이 약 40%에 불과하며, 주로 비정규직, 중소·영세기업 종사자와 같은 고용 취약 계층이 사각지대에 있다. 뿐만 아니라 영세 자영업자나 경력 단절 여성과 같이 청년 외에도 원천적으로 고용보험의 밖에 있는 근로 빈곤층이 존재한다. 청년 구직 촉진 수당과 같은 '한국형 실업부조'를 필요로 하는 이들이 청년만은 아니다.

물론 청년은 다른 이들과 구분되는 요구가 있다. 노동시장 참여 경험이 없고, 따라서 학교에서 직장으로의 이행을 지원할 필요가 있다. 그러나 이는 직업 훈련이나 청년 고용 할당제와 같이 고용서비스를 통한 접근이 더욱 중요한 영역이며, 현금성 수당 지원은 특정 인구 집단에 제한하지 않고 필요를 가진 이들을 포괄해야 한다.

장애인 정책, '실행'이 문제

한국의 다른 복지 영역도 그렇지만, 장애인 복지는 더욱 열악하다. 2016년 기준 한국의 국내총생산(GDP) 대비 사회 복지 지출은 10.4%로 OECD 평균(21%)의 약 절반이지만, 2013년 기준 장애 관련 지출은 0.6%로 OECD 평균(2.1%)의 3분의 1에도 미치지 못한다. 복지 지출도 낮지만, 장애 관련 지출은 더 낮다. 이 때문에 장애인 당사자들은 장애 등급제 폐지, (국민기초생활보장법의) 부양의무제 폐지, 장애인 연금 강화를 비롯한 장애인 정책 개선을 요구해왔다.

새 정부의 장애인 복지 공약은 이 같은 장애인 정책 과제 대부분을 포함하고 있다. 생애맞춤형 소득 보장에 포함된 장애인 연금 급여 확대 뿐 아니라, 장애 등급제의 점진적 폐지, 장애인 고용 지원 강화, 장애인 활동 지원 및 의료 지원 확대, 장애인 지역사회 정착 생활 환경 조성 등이 새 정부의 장애인 복지 공약이다. 다만, 앞서 언급한 복지 공약 전반의 재원 문제와 함께 장애 등급제 및 부양의무제의 '단계적' 폐지 원칙 등은 공약이 실행되지 않을 가능성을 우려케 한다. 이를 불식하기 위해 단계적 접근이 필요한 과제는 완전한 실현 시점을 사전에 분명히 제시하고, 이에 맞추어 구체적인 계획을 도출할 필요가 있다.

기초연금, 급여 상향뿐 아니라 내실화 필요

중위 소득 50% 이하의 상대 빈곤층이 전체 노인의 절반에 이르는 한국의 현실을 고려할 때 기초연금 강화는 필수 과제다. 국민연금이 있지만, 현재 노인의 대다수는 국민연금 수급자가 아니기 때문에 국민연금 제도 변화의 영향 밖에 있다. 따라서 이전 정부에서 기초연금 급여를 국민연금과 연동한 것을 폐지하고, 전체 노인의 70%에게 30만 원을 보장한 공약은 긍정적으로 평가할 수 있다.

그러나 기초연금의 가장 시급한 과제는 급여 상향보다 내실화에 있다. '내가 만드는 복지국가'에서는 기초연금 내실화 과제로 기초 생활 보장 수급 노인이 실질적으로 기초연금을 받지 못하는 '줬다 뺏는 기초연금' 문제, 기초노령연금에서 기초연금으로 개혁되는 과정에서 급여 연동을 국민연금 A값에서 물가 연동으로 전환한 문제, 그리고 국민연금과 기초연금 급여를 연동한 문제를 제시한 바 있다. 새 정부 개혁안에는 세 번째만 담겼을 뿐, 줬다 뺏는 기초연금이나 물가 연동 문제는 포함되지 않았다.


이 중 특히 우리 사회의 가장 가난한 계층의 문제인 '줬다 뺏는 기초연금' 해결을 가로막고 있는 것은 '보충성 원리'를 둘러싼 논란이다. 기초생활보장 제도는 보충성 원리(다른 소득을 모두 고려한 후 최저 생계 수준에 모자란 급여를 보충하는 원리)에 근거하고 있으며, 따라서 기초연금과 중복 지급할 수 없다는 것이다. 제도의 정합성을 기준으로 볼 때 나름의 타당성이 있는 의견이다.

그러나 현행 국민기초생활보장법의 최저 생계비가 매우 낮다는 점, 이미 기초생활보장 제도의 소득 인정액에서 예외가 되는 공적 급여가 상당수 존재한다는 점, 기초연금이 기초생활보장제도 이후 도입된 (준)보편적 사회 수당이라는 점 등을 고려해야 한다. 향후 기초생활보장 제도 개선에 따라 공제율을 조정할 필요는 있겠지만, 당장은 빈곤 노인의 열악한 상황에 좀 더 초점을 둘 필요가 있지 않을까.

국민기초생활보장 제도, 또 다시 실행의 문제

생애맞춤형 소득 보장 공약이 담고 있는 국민기초생활보장제도 개혁은 부양의무제의 단계적 폐지, 급여별 보장 수준 현실화다. 두 가지 모두 필요하지만, 특히 부양의무제 폐지는 오랫동안 전문가와 빈곤단체 등이 요구해온 중요한 과제다.

부양의무제는 그간 한국의 공공부조가 모든 국민에게 최소한의 생존권을 보장한다는 원칙을 실현하는 데 가장 큰 걸림돌이었다. 2000년에 기존의 생활보호법을 대체하여 국민기초생활보장제도가 도입됨으로써 한국 공공부조 제도의 근대화가 시작됐다면, 부양의무제의 폐지는 온전한 근대적 공공부조 제도로 자리매김하는 발전이라고 볼 수 있다. 그러나 실행의 차원에서는 좀 더 분명해져야 할 필요가 있다. 부양의무제의 급여별·대상자별 단계적 폐지 공약은 장애인 등급제의 경우와 마찬가지로 완전한 폐지 시점과 각 단계별 개선 계획을 통해 완성될 수 있다. 급여별 보장 수준 현실화는 그 수준이 어느 정도인지 제시되어야 한다.

또한 기초생활보장법의 대표적인 독소 조항으로 꼽히는 보장기관 확인 소득, 간주 부양비, 그리고 재산의 소득 환산 규정 개선과 같은 과제는 공약에 포함되지 않았다. 구체적인 개정안 마련 시 고려해야 할 부분이다. 결국 기초생활보장 제도 개혁은 실행 과정이 어떻게 이루어지느냐에 따라 빛 좋은 개살구가 될 수도, 빈곤한 이들을 대상으로 한 복지의 실질적 개선이 될 수도 있다.

공약(公約)이 공약(空約)이 되지 않기 위하여

사회 정책과 관련하여 '추상화의 편법'이라는 말이 있다. 상호 대립하는 논점이 있는 정책을 다룰 때, 의도적으로 추상적인 수준에서 법안을 만들어 통과시킨다는 것이다. 이 경우 법안의 통과는 쉬우나, 실행 단계에서 어떤 내용이 될 지는 알 수 없다. 법으로 제도화된 약속조차 구체화와 실행 단계가 어떻게 구성되는지에 따라 전혀 다른 효과를 가질 수 있는 것이다.

선거 공약은 법안 통과를 의도한 추상화의 편법과는 다르지만, 그 특성상 추상적인 방향만을 제시하는 경우가 많다는 점에서 유사하다. 요컨대 어떻게 실행되는지가 무엇보다 중요하다.

모든 공약을 한 번에 실행할 수는 없다. 어떤 공약은 실행 단계에서 좀 더 많은 의견을 듣고, 조정하고 구체화해야 할 것이다. 공약별로 우선순위를 설정하고, 단계적 시행해나갈 필요가 있다. 그러나 실행 자체는 점진적이더라도 구체화된 실행 계획의 제시는 너무 늦지 않게 이루어져야 한다. 실천 가능한 방안이 투명하게 제시되고 이를 단계적으로 실행해나갈 때, 새 정부의 공약(公約)이 공약(空約)이 되지 않을 것이다.