북한의 잇따른 미사일 시험 발사와 미중 간 대립, 러시아의 우크라이나 침공 등 2022년 초부터 한반도와 국제정세의 유동성이 높아지고 있다. 이에 대외 정책에 대한 전략적 접근이 어느 때보다 중요해진 가운데 남한은 새 정부 출범을 앞두고 있다. 

윤석열 대통령 당선인은 후보 시절 한미 동맹, 일본과 군사 협력 등을 강조하며 한미일 협력 강화를 대외 정책의 기조로 내걸었다. 하지만 이같은 접근만으로는 유동적인 국제 정세 속에 남한의 생존을 담보하기가 쉽지 않다.

미국과 중국 중 한쪽에 기울어 지거나 '전략적 모호성'이라는 이름 하에 양쪽과 일정한 거리두기를 하는 등의 기계적이고 즉자적인 방식으로는 남한의 생존과 한반도의 평화를 이루기가 어려운 것이다.

남한 정부가 한반도 평화와 공동번영을 위한 보다 정밀하고 장기적인 전략을 세워야 할 필요성이 높아지는 상황 속에 지난 1월 세종연구소(소장 이상현)는 <한반도 평화대전략>(백학순 외)이라는 전략서를 내놨다.

이 책은 세종연구소장을 지낸 백학순 박사(세종연구소 명예연구위원·김대중평화회의 집행위원장)가 연구소장 재직 시, 한반도에서 2018년부터 시작된 평화대전환을 진전시켜 영구적 평화 정착을 이뤄내기 위해 전략적 지도를 제공한다는 목적으로 구상하고 진행됐다.

백학순 박사는 해당 저서에서 칼 폴라니이(Karl Polanyi)가 그의 고전적 명저 <대전환: 우리 시대의 정치와 경제의 기원>(Karl Polanyi. The Great Transformation: Political & Economic Origins of Our Time. New York & Toronto: Farrar & Rinehart. 1944)에서 사용한 '대전환'의 개념과 의미를 차용하여 한반도에 적용하고 있다.

폴라니이는 산업혁명 시기 영국에 '시장'(market)이 등장하여 사회의 성격, 인간관계, 인간의 사상과 이익 및 정체성뿐만 아니라 국가와 사회의 법, 제도, 정부 정책 등 모든 분야에서 이를 중심으로 대변환이 일어났다고 분석했다.

백 박사는 <한반도 평화대전략>에서 2018년부터 한반도에서 일어난 대전환을 '평화'(peace)를 중심으로 설명하고 있다. 그는 해당 저서의 머리말에서 한반도가 지난 76년 동안 악화되어 온 '적대와 전쟁'을 벗어나 '화해와 평화'로 대전환을 이룩할 수만 있다면, 우리사회의 중심 가치는 '전쟁'에서 '평화'로 전변할 것이라고 주장했다.

그렇게 되면, 한반도 주민들의 이념(사상), 가치, 이익, 목표도 그렇게 바뀜으로써 인간관계, 사고방식과 행동양식, 생활양식뿐만 아니라 국가와 사회의 법, 제도, 정부정책도 모두 평화를 증진하는 방향성을 갖게 될 것이고, 결국 우리사회는 평화 정체성을 확립하게 될 것이라고 진단했다.

이를 위해 저서에서는 우선 1부의 "왜 '한반도 평화대전략'인가?"라는 문제의식 하에 "왜 평화인가? 그리고 무엇이 문제인가?"(제1장), "한반도 평화 비전과 전략"(제2장)을 소개한다.

2부에는 한반도 평화대전략의 "실천전략"을 "평화를 성취하는 외교"(제3장), "평화를 담보하는 국방·안보"(제4장), "평화공존와 평화통일"(제5장), "평화와 함께하는 번영"(제6장) 등으로 나누어 설명한 뒤, 2020년부터 전 세계를 강타한 코로나 19 상황과 관련한 "코로나19 팬데믹, 바이든정부의 대외정책과 한반도 평화·번영"(제7장)을 설명한다.

마지막 3부에는 "핵심도전 해결 노력 1: 남북정상회담과 공동선언"(제8장), "핵심도전 해결 노력 2: 북미정상회담과 공동성명"(제9장)를 비롯해 "10대 핵심쟁점"(제10장)을 소개하면서 향후 남한이 어떠한 전략을 가져가야 할 것인지 제안하고 있다.

<프레시안> 이 책의 핵심적인 내용을 담고 있는 백학순 박사의 '10대 핵심쟁점'을 세종연구소의 허가를 받아 총 10차례에 걸쳐 전재한다. 이번 연재가 향후 한반도 평화와 번영을 위한 남한의 외교 전략에 보탬이 되길 바란다. 편집자

■ 10대 핵심쟁점

① 어느 나라가 한반도 평화대전환을 위한 주도권을 보유하고 행사할 것인가? 우리가 어떻게 협력(포용과 설득)의 주도권을 만들어 낼 것인가?

② 북미관계에서 평화공존은 가능한가? 평화공존의 바탕 위에서 새로운 북미관계 수립이 가능한가? ③ 미국의 대북정책에서 과연 비핵화가 최우선 목표인가? 미국이 한미연합훈련과 대북제재 등 대북 '적대시 정책'을 철폐할 것인가? 북한은 과연 비핵화를 할 것인가? ④ 한반도 평화체제 수립과 한반도 비핵화, 또한 남북관계 개선과 북핵문제 해결은 병행적, 연계적 혹은 순차적으로, 어떻게 이뤄내야 하는가? ⑤ 어떻게 북한의 대남정책을 대미정책의 종속변수가 아닌 독립변수로 만들 것인가? ⑥ 한반도 문제 해결과 대북정책 문제에서 한미양국 간에 '자주성(민족협력) 대 국제성(동맹협력)' 간의 대립과 충돌을 어떻게 해결할 것인가? ⑦ 한미양국은 어떻게 '동맹의 비대칭성 대 동맹의 합리적 평등성'의 대립과 충돌을 해결하고, 동맹의 합리적 평등성을 제고할 것인가? ⑧ 한국군의 전시작전통제권(전작권)을 미국으로부터 어떤 지휘체계로 언제 환수해야 할 것인가? ⑨ 어떻게 한반도 평화체제 수립(남북 평화공존)과 남북 평화통일 간의 긴장과 모순을 해결할 것인가? ⑩ 미중 패권경쟁과 신냉전구조 형성 속에서 한반도 평화대전환이 지속될 수 있을 것인가? 어떻게 평화대전환을 진전·지속시켜 나갈 것인가?

본 전략서는 제1부에서 "왜 '한반도 평화대전략'인가?"라는 문제의식을 제시하고 제2부에서 외교, 국방·안보, 통일, 번영 분야에서의 평화대전략의 실천전략을 다뤘다. 필자는 제1부의 제1장 "왜 평화인가? 그리고 무엇이 문제인가?"에서 '한반도 문제'의 성격과 핵심도전, 한반도 평화대전략의 요소로서 '10대 핵심과제군(群)', '10대 핵심정책군(群)', 정책과 실행계획, 가용자원, 그리고 평화대전환의 지속을 위한 변수와 함의를 다뤘다. 그런데 본 전략서가 목표로 하는 '한반도 평화대전략'은 제3부에서 제시하고 있는 한반도 평화대전략의 수립을 위한 '10대 핵심쟁점'의 해결을 그 핵심 부분으로 포함하고 있다. 본 전략서는 제8, 9장에서 각각 '남북정상회담과 공동선언', '북미정상회담과 공동성명'이라는 핵심도전 해결 노력을 위한 구체적인 사례를 살펴본 후, 이를 바탕으로 핵심쟁점 10개를 뽑아 본 제10장에서 이를 설명하고 있다. '10대 핵심쟁점'은 향후 우리가 한반도 평화대전환을 진전·지속시켜 나가는 데 필요한 평화대전략의 핵심 구성 요소이자 이행 요소인데, 이들은 기술적 차원이 아닌 보다 근본적이고 전략적 차원의 문제들이다. 본 전략서에서 제기하는 '10대 핵심쟁점'은 그동안 우리 사회에서 문제제기가 없었던 것도 아니고, 본 집필자의 개인적인 생각과 판단이 없는 것도 아니지만, 본 전략서의 머리말에서 밝힌 바와 같이, 본 전략서에 참여한 전문가들 사이에서 이 문제들의 해결에 대한 합의를 이루기 쉽지 않아 특정 방향으로 답을 내지 못한 문제들이다. 그러나 향후 한반도 평화대전환과 우리나라와 민족의 생존과 안전, 번영, 더 나아가서 동아시아와 세계의 평화와 조화를 위해서는 어떤 식으로든지 답을 내놓아야 할 문제들이다. 그렇게 함으로써 '한반도 평화대전략'의 내용이 보다 완전해지고 또 평화대전략의 이행의 효과성을 담보할 수 있을 것이다. 향후 '10대 핵심쟁점'을 해결하는 데는 국가(정부) 지도자라는 좁은 의미의 전략주체만으로는 부족하다. 국가(정치사회), 시장(경제사회), 지식사회(전문가 커뮤니티), 시민사회 등 넓은 의미의 주요 전략주체들이 모두 참여해야 할 것이다. 또 북한, 미국, 중국 등 관련국들은 물론 유엔 등 국제사회가 함께 토론하고 협력해야 문제해결이 가능할 것이다. 본 전략서는 제1장에서 한반도 평화대전환을 위해 우리가 성취해야 하는 다섯 가지 핵심목표들을 제시했다. 그것들은 (1) 한반도 평화체제 수립, (2) 한반도 비핵화, (3) 남북 평화공존·평화통일, (4) 문제해결적 한미 동맹협력 강화, (5) 새로운 북미관계 수립이다. 여기에서는 위의 핵심목표들을 달성하는 데서 생겨나는 핵심쟁점들을 총 10개로 정리하여 제시한다. 각 핵심쟁점마다 간략히 배경과 현황을 설명하고, 핵심쟁점의 내용과 문제점을 설명할 것이다.

핵심쟁점 1. 어느 나라가 한반도 평화대전환을 위한 주도권을 보유하고 행사할 것인가? 우리가 어떻게 협력(포용과 설득)의 주도권을 만들어 낼 것인가?

한반도 문제를 해결하고 평화대전환을 진전시키기 위해서 어느 나라가 한반도 평화대전환을 위한 주도권을 보유하고 행사할 것인가? 당위적으로는 우리(남한)가 주도권을 보유하고 행사해야 하지만, 현실적으로 그것이 가능할 것인가? 가능하다면 어느 정도로 가능할 것인가? 구체적으로, 2019년 하노이 북미정상회담의 결렬 이후 급변한 북미관계와 남북관계 속에서 한반도 평화대전환의 진전과 지속을 위해 우리(남한)가 주도권을 회복, 유지, 행사하는 것이 가능한가? 아니면 한반도 국가인 남북한이 공히 한반도 문제의 핵심 당사국으로서 함께 주도권을 보유하고 행사하는 것이 더 합당한 일인가? 아니면 2018년 싱가포르 북미 정상회담과 그 이후 지금까지 경험하고 있는 것이지만, 세계 최강의 군사력을 보유하고 있고 남한에 자신의 군대를 주둔시키고 있으면서 동시에 한국군의 전시작전권을 보유하고 있는 미국이 북한과 함께 한반도 문제 해결의 주도권을 갖는 것이 더 현실적인 선택인가? 한반도 평화대전환에서 남한, 북한, 미국이 지금까지 보여준 주도권 보유와 행사에서 3국 사이의 '협력(포용과 설득), 경쟁, 대결'을 살펴보자. 지금까지 3국이 상호 간에 주도권 문제에서 보인 특징은 2018년 전반기 싱가포르 북미정상회담 때까지의 기간에는 3국 간에 경쟁과 대결은 없었고, 주로 '협력'만 이뤄졌다. 물론 각국의 국내정치에서는 북미 정상회담에 대한 반대도 있었다. 특히 미국 내에서는 싱가포르 북미정상회담 개최에 대해 군사·안보와 외교 분야의 현상유지 세력(기득권)과 그것과 연결되어 있는 백악관과 정부 내의 대북 강경파들과 부통령의 반대가 있었다. 그러나 기본적으로 3국이 싱가포르 북미 정상회담에 이르는 과정에서 '협력'을 했던 것은 무엇보다도 3국 모두 2017년의 유례를 찾기 힘든 한반도 핵전쟁 위협의 엄중함을 경험했기 때문이었다. 그러나 '싱가포르 북미공동성명' 발표 이후부터 하노이 북미정상회담까지의 기간에 미국 내의 기득권과 대북 강경파들이 싱가포르 북미합의의 '뒤집기'에 나섰고 또 그것이 하노이 북미정상회담의 결렬을 낳음으로써 결국 3국 간에 치열한 '경쟁'과 '대결'의 모습을 보여주었다. 우선, 문재인 대통령은 북한의 2017년 7월 베를린에서의 연설을 통해 "대한민국 새 정부의 한반도 평화구상"(신베를린 선언)을 발표했다. 그 주요 내용은 대북정책으로서 평화, 한반도 비핵화, 항구적인 평화체제 구축 등을 제시하고, 북한에게 평창동계올림픽에 참가, 군사분계선에서의 적대행위 상호 중단, 남북 간 접촉과 대화 재개 등을 제안했다. 문 대통령은 우선적으로 평화를 강조하면서, 남북이 함께 손을 잡고 한반도 평화의 돌파구를 열어 가야 한다고 강조했고, 이를 위해 북한을 올림픽에 참가시킴으로써 어떻게든 평창올림픽을 '평화 올림픽'으로 치르고자 했고, 실제 그렇게 했다. 김정은 위원장은 2017년 11월에 '국가 핵무력 완성'을 선언하고, 이를 바탕으로 2018년 신년사에서 대미 '전쟁억제력 보유'를 천명했다. 그는 이제 남북 간 협력을 통해 한반도에서 첨예한 군사적 긴장상태를 완화하고, '평화적 환경'부터 마련하기 위해 공동으로 노력해야 한다면서, 평창 동계올림픽에 대표단 파견 용의를 표명하고 이를 위한 남북회담을 제안했다. 김정은의 특사로서 남한에 온 김여정이 평창올림픽의 개막식에 참석하고, 청와대에서 문재인 대통령에게 남북정상회담과 북미대화의 의사를 전달했다. 그리고 북한 선수단과 함께 남한에 온 당 통일전선부 고위급 인사가 남한과 미국의 고위급 정보관계 인사들과 접촉하여, 적극적으로 정상회담 의사를 타진했다. 이로써 평창 동계올림픽은 북한의 참가로 인해 명실상부한 '평화 올림픽'이 됐을 뿐만 아니라 남북정상회담과 북미정상회담으로 이어지는 한반도 평화대전환의 역사적인 유산을 남겼다. 한편, 트럼프 대통령은 2017년 중·하반기에 북한이 대륙간 탄도 미사일(ICBM)의 시험발사(고각)와 수소탄 실험에 성공하자 핵무기를 탑재한 북한의 ICBM이 미국 본토를 타격할 수 있는 초유의 잠재적 위협에 처했다. 이 군사·안보적 위협 문제를 해결하기 위한 수단으로서 미국은 군사력 사용을 심각하게 고려했다. 그러나 현실적으로 북한의 핵 억제력·전쟁 억제력 보유를 무시할 수 없는 상황에서 결국 비군사적 방법인 외교적 협상을 통한 문제 해결을 선택하고 싱가포르 북미정상회담을 개최하여 한반도의 '완전한 비핵화'를 포함하는 북미공동성명에 합의했던 것이다. 평창 평화올림픽 개최 이후, 남북대화와 북미대화는 빠른 속도로 진행되어 역사적인 한반도 평화대전환이 시작됐다. 2018년 4월 판문점 남북정상회담과 '판문점선언', 6월 싱가포르 북미 정상회담과 '싱가포르 북미공동성명', 9월 평양 남북정상회담과 '9월 평양공동선언' 및 '9.19 남북군사합의서'의 채택이 숨가쁘게 이어졌다. 이 합의들은 한반도 평화대전환의 핵심적인 약속과 이정표였다. '싱가포르 북미공동성명'은 '말 대 말' 합의로서, 크게 두 가지 내용으로 이뤄져 있었다. 그 하나는 새로운 북미관계 수립, 한반도에서 지속적이며 안정적인 평화체제 구축, 한반도의 완전한 비핵화, 전쟁포로 및 행방불명자들의 유골 발굴 및 송환이라는 네 가지를 포괄적으로 주고받기하는 것이었다. 다른 하나는 그동안 양국 간에 신뢰가 구축되어 있지 않았기 때문에 위의 네 가지 주고받기 합의를 이행하기 위해서 반드시 필요한 상호 '신뢰구축'에 관한 것이었다. 신뢰구축 조치로서 트럼프는 북한에 '안전보장 제공을 확약'했고, 김정은은 '한반도의 완전한 비핵화에 대한 확고부동한 의지를 재확인'했다. 그리고 양 지도자는 '상호 신뢰구축이 한반도 비핵화를 촉진할 수 있다'는 것을 인정했다. 그런데 위에서 언급했듯이, 원래부터 북미 정상회담을 반대했던 미국 내 기득권과 대북 강경파들이 싱가포르 정상회담을 막지는 못했지만, 회담 직후부터 싱가포르 북미합의의 '뒤집기'에 나섰다. 북미 고위급회담과 실무회담에 참여한 미국 측 협상자들은 양측 간에 합의한 상호 '신뢰구축' 조치들과 협상을 통한 '단계적, 동시행동적 주고받기의 접근방법'을 상정한 '싱가포르 북미공동성명'의 합의 정신을 존중하지 않는 모습을 보였다. 그들은 싱가포르회담장에서 트럼프가 신뢰구축 조치로서 이미 약속했던 한미연합훈련의 중단과 종전선언에 대한 구체적인 이행 논의도 하지 않고, 일방적으로 북한의 '선비핵화'만을 요구했다. 북한은 '신뢰구축-이행의 2단계론'을 주장하고, 자신이 대미 신뢰조성의 차원에서 이미 2017년 말부터 핵실험과 ICBM 시험발사를 중지하였고 2018년 4월부터 자발적이고 선제적으로 취한 비핵화 조치들에 대해 미국이 '상응조치'를 취할 것을 요구했다. 즉 북한은 4월 20일 핵무기와 ICBM 시험 중지 및 핵실험장 폐기 약속, 그 어떤 경우에도 핵무기와 핵기술을 이전하지 않겠다는 확약, 5월 24일 풍계리 핵실험장의 폭파, 그리고 '싱가포르 북미공동성명'의 이행에 필요한 신뢰구축을 위해 7월 하순 서해 위성발사장의 미사일 엔진실험 시설들의 해체와 미군 유해송환 등에 대한 상응조치를 요구한 것이다. 또 북한은 '싱가포르 북미공동성명'의 이행에 대해서는 네 가지 합의의 '균형적' 이행을 주장했다. 그러나 북미양국은 접점을 찾지 못한 채 대립과 충돌이 악화됐다. 이에 그해 9월에 들어 김정은이 톱다운(top-down) 방식으로 이 문제를 해결하기 위해 제2차 북미 정상회담을 제안했고 트럼프가 동의했다. 이에 따라 10월 폼페이오의 방북을 통한 북미고위급회담과 김정은 면담, 2019년 1월 김영철의 방미를 통한 북미고위급회담과 백악관에서의 트럼프 면담이 이어졌다. 이를 통해 '싱가포르 북미공동성명'을 이행하기 위한 제2차 북미정상회담의 의제들과 그것에 대한 '단계적, 동시행동적 원칙'의 적용 등이 조율됐다. 그러나 존 볼턴 백악관 안보보좌관 등 대북 강경파들은 그러한 합의에 대해 반대하고 하노이 북미정상회담 직전에 트럼프를 집중적으로 설득시켜 하노이 북미정상회담에서 '걸어 나가기'를 제1 시나리오로 준비하는 데 성공했다. 결국 그러한 시나리오에 따라 북미정상회담은 결렬됐다. 결국 미국의 기득권과 대북 강경파들은 싱가포르 북미합의의 '뒤집기'에 성공했던 것이다. 한편, 한반도 평화대전환과 관련하여 남한, 북한, 미국의 주도권 행사는 3국 사이의 '협력(포용과 설득), 경쟁, 대결'의 패턴 외에 다음과 같은 특징을 보여주었다. 첫째, 북미관계에서의 악화가 바로 남북관계의 악화로 이어졌다. 싱가포르 북미정상회담 이후 미국의 기득권과 강경파들이 싱가포르 합의의 뒤집기에 나서면서 그 영향으로 남북 간에 합의했던 '판문점선언'과 '9월 평양공동선언'이 제대로 이행되지 못했다. 더구나 하노이 북미정상회담이 결렬되자, 남북관계는 전면 중단됐다. 이는 자연스럽게 남북관계의 '북미관계로부터의 독립성'의 여부와 정도에 대한 문제를 제기했다. 둘째, 남한은 '판문점선언'과 싱가포르 북미정상회담 개최를 위한 중재 등 한반도 평화대전환의 시작을 위한 핵심 역할을 했지만, 북미 직접대화가 이뤄진 다음에는 한반도 문제 해결과 한반도 평화대전환을 다루는 협상에서 배제됐다. 싱가포르 북미정상회담 개최에 이르는 과정에서 남한은 '한반도 운전자'임을 선언하고 북미양국으로부터 중재 역할을 부탁받음으로써 '북미 간 중재자' 역할을 해냈다. 그러나 일단 북미 직접대화가 이뤄지자, 남한은 한반도 운전자, 북미 간 중재자 역할은 실질적으로 사라지고 한반도 문제 해결과 평화대전환을 위한 역할은 현저히 줄어들었다. 불행히도 남한은 남·북·미 3자협상을 주장할 수 있는 힘이 되는 자국 군대에 대한 전작권도 없었다. 셋째, 미국과의 직접 협상을 통해 한반도 '전쟁과 평화' 문제를 해결하려는 북한의 전략의 진퇴양난이다. 북한은 1953년 정전협정 이래 '워싱턴과의 직접 협상'을 통해 6.15전쟁을 끝내고 평화협정을 체결하려는 기본 전략을 추구해 왔다. 그런데 미국이 직접 협상을 수용하지 않는 경우에는 '서울을 통한 워싱턴 가기'를 차선의 접근 방법으로 추구해 왔다. 북한은 2018년 전반기에 남북관계 개선과 남한의 중재를 통해 싱가포르 북미정상회담과 북미공동성명을 이뤄냈는데, 이것이 바로 '서울을 통해 워싱턴 가기'의 경우였던 것이다. 그러나 위에서 살펴보았다시피, 북한의 대미전략은 미국의 기득권과 대북 강경파들의 저항에 부딪혀 하노이에서 낭패를 보았고, 지금까지 진퇴양난에 처해있다. 결국 한반도 평화대전환과 관련하여 남한, 북한, 미국의 주도권 보유와 행사에서 '협력(포용과 설득), 경쟁, 대결'의 패턴, 특징, 그리고 미국 내에서의 대북정책을 둘러싼 기득권과 대북 강경파들의 견고한 입장 등을 고려할 때, 남한, 북한, 미국 중에서 어느 나라가 단독으로 혹은 어떤 조합으로 주도권을 보유하고 행사해 나가야 한반도 문제를 해결하고 평화대전환을 진전시킬 수 있을 것인가? 어떻게 협력(포용과 설득)의 주도권을 만들어 낼 것인가?

당위적인 면과 현실적인 면을 모두 고려할 때, 한반도 평화대전환을 위한 주도권의 보유와 행사 문제는 한반도 평화대전환의 진전과 지속에서 핵심쟁점이 아닐 수 없다.(2편에서 계속됩니다.)