북한의 잇따른 미사일 시험 발사와 미중 간 대립, 러시아의 우크라이나 침공 등 2022년 초부터 한반도와 국제정세의 유동성이 높아지고 있다. 이에 대외 정책에 대한 전략적 접근이 어느 때보다 중요해진 가운데 남한은 새 정부 출범을 앞두고 있다. 윤석열 대통령 당선인은 후보 시절 한미 동맹, 일본과 군사 협력 등을 강조하며 한미일 협력 강화를 대외 정책의 기조로 내걸었다. 

하지만 이같은 접근만으로는 유동적인 국제 정세 속에 남한의 생존을 담보하기가 쉽지 않다. 미국과 중국 중 한쪽에 기울어 지거나 '전략적 모호성'이라는 이름 하에 양쪽과 일정한 거리두기를 하는 등의 기계적이고 즉자적인 방식으로는 남한의 생존과 한반도의 평화를 이루기가 어려운 것이다.

남한 정부가 한반도 평화와 공동번영을 위한 보다 정밀하고 장기적인 전략을 세워야 할 필요성이 높아지는 상황 속에 지난 1월 세종연구소(소장 이상현)는 <한반도 평화대전략>(백학순 외)이라는 전략서를 내놨다. 이 책은 세종연구소장을 지낸 백학순 박사(세종연구소 명예연구위원·김대중평화회의 집행위원장)가 연구소장 재직 시, 한반도에서 2018년부터 시작된 평화대전환을 진전시켜 영구적 평화 정착을 이뤄내기 위해 전략적 지도를 제공한다는 목적으로 구상하고 진행됐다.

백학순 박사는 해당 저서에서 칼 폴라니이(Karl Polanyi)가 그의 고전적 명저 <대전환: 우리 시대의 정치와 경제의 기원>(Karl Polanyi. The Great Transformation: Political & Economic Origins of Our Time. New York & Toronto: Farrar & Rinehart. 1944)에서 사용한 '대전환'의 개념과 의미를 차용하여 한반도에 적용하고 있다. 폴라니이는 산업혁명 시기 영국에 '시장'(market)이 등장하여 사회의 성격, 인간관계, 인간의 사상과 이익 및 정체성뿐만 아니라 국가와 사회의 법, 제도, 정부 정책 등 모든 분야에서 이를 중심으로 대변환이 일어났다고 분석했다.

백 박사는 <한반도 평화대전략>에서 2018년부터 한반도에서 일어난 대전환을 '평화'(peace)를 중심으로 설명하고 있다. 그는 해당 저서의 머리말에서 한반도가 지난 76년 동안 악화되어 온 '적대와 전쟁'을 벗어나 '화해와 평화'로 대전환을 이룩할 수만 있다면, 우리사회의 중심 가치는 '전쟁'에서 '평화'로 전변할 것이라고 주장했다. 그렇게 되면, 한반도 주민들의 이념(사상), 가치, 이익, 목표도 그렇게 바뀜으로써 인간관계, 사고방식과 행동양식, 생활양식뿐만 아니라 국가와 사회의 법, 제도, 정부정책도 모두 평화를 증진하는 방향성을 갖게 될 것이고, 결국 우리사회는 평화 정체성을 확립하게 될 것이라고 진단했다.

이를 위해 저서에서는 우선 1부의 "왜 '한반도 평화대전략'인가?"라는 문제의식 하에 "왜 평화인가? 그리고 무엇이 문제인가?"(제1장), "한반도 평화 비전과 전략"(제2장)을 소개한다.

2부에는 한반도 평화대전략의 "실천전략"을 "평화를 성취하는 외교"(제3장), "평화를 담보하는 국방·안보"(제4장), "평화공존와 평화통일"(제5장), "평화와 함께하는 번영"(제6장) 등으로 나누어 설명한 뒤, 2020년부터 전 세계를 강타한 코로나 19 상황과 관련한 "코로나19 팬데믹, 바이든정부의 대외정책과 한반도 평화·번영"(제7장)을 설명한다.

마지막 3부에는 "핵심도전 해결 노력 1: 남북정상회담과 공동선언"(제8장), "핵심도전 해결 노력 2: 북미정상회담과 공동성명"(제9장)를 비롯해 "10대 핵심쟁점"(제10장)을 소개하면서 향후 남한이 어떠한 전략을 가져가야 할 것인지 제안하고 있다.

<프레시안> 이 책의 핵심적인 내용을 담고 있는 백학순 박사의 '10대 핵심쟁점'을 세종연구소의 허가를 받아 총 10차례에 걸쳐 전재한다. 이번 연재가 향후 한반도 평화와 번영을 위한 남한의 외교 전략에 보탬이 되길 바란다. 편집자

■ 10대 핵심쟁점 ① 어느 나라가 한반도 평화대전환을 위한 주도권을 보유하고 행사할 것인가? 우리가 어떻게 협력(포용과 설득)의 주도권을 만들어 낼 것인가? ② 북미관계에서 평화공존은 가능한가? 평화공존의 바탕 위에서 새로운 북미관계 수립이 가능한가?

③ 미국의 대북정책에서 과연 비핵화가 최우선 목표인가? 미국이 한미연합훈련과 대북제재 등 대북 '적대시 정책'을 철폐할 것인가? 북한은 과연 비핵화를 할 것인가?

④ 한반도 평화체제 수립과 한반도 비핵화, 또한 남북관계 개선과 북핵문제 해결은 병행적, 연계적 혹은 순차적으로, 어떻게 이뤄내야 하는가? ⑤ 어떻게 북한의 대남정책을 대미정책의 종속변수가 아닌 독립변수로 만들 것인가? ⑥ 한반도 문제 해결과 대북정책 문제에서 한미양국 간에 '자주성(민족협력) 대 국제성(동맹협력)' 간의 대립과 충돌을 어떻게 해결할 것인가? ⑦ 한미양국은 어떻게 '동맹의 비대칭성 대 동맹의 합리적 평등성'의 대립과 충돌을 해결하고, 동맹의 합리적 평등성을 제고할 것인가? ⑧ 한국군의 전시작전통제권(전작권)을 미국으로부터 어떤 지휘체계로 언제 환수해야 할 것인가? ⑨ 어떻게 한반도 평화체제 수립(남북 평화공존)과 남북 평화통일 간의 긴장과 모순을 해결할 것인가? ⑩ 미중 패권경쟁과 신냉전구조 형성 속에서 한반도 평화대전환이 지속될 수 있을 것인가? 어떻게 평화대전환을 진전·지속시켜 나갈 것인가?

핵심쟁점 3. 미국의 대북정책에서 과연 비핵화가 최우선 목표인가? 미국이 한미연합훈련과 대북제재 등 '대북 적대시 정책'을 폐기할 것인가? 북한은 과연 비핵화를 할 것인가?

미국의 대북정책에서 과연 비핵화가 최우선 목표인가? 만일 비핵화가 최우선 목표라면, 미국은 왜 북한이 자신의 비핵화의 기본조건으로 내걸고 있는 미국의 '대북 적대시정책의 폐기'를 수용하지 않고 있는가? 또 그동안 미국이 비핵화라는 목표를 달성하기 위해 정책목표와 정합성을 가진 정책수단을 일관성있게 사용했는가? 특히 북한이 대북 적대시정책의 대표적인 '표현'으로 문제삼고 있는 한미연합훈련과 대북제재은 어떻게 할 것인가? 한미연합훈련 시 적용하는 작전계획 5015(OPLAN 5015)는 주요 핵심시설에 대한 선제공격과 북한지도부에 대한 참수작전을 포함하고 있지 아니한가? 한편, 미국이 대북 적대시정책을 폐기하려면 북한의 비핵화 약속을 신뢰할 수 있어야 하는데, 북한은 과연 싱가포르 북미공동성명에서 약속한 대로 비핵화를 할 것인가? 북한은 어떻게 신뢰를 보여줄 것인가? 더구나 북한도 자위적 목적이라고 합리화하면서 핵과 탄도미사일 능력을 지속적으로 강화해 왔고, 또 필요시 대미 핵무기 선제타격 위협을 해왔지 아니한가? 구체적으로, 전쟁도 일방적인 승리가 드문 법인데, 하물며 외교적 협상은 기본적으로 어느 한쪽의 일방적인 요구의 관철이 거의 불가능하다. 따라서 상호 간에 주고받기를 통해 일정한 수준에서 요구를 충족시키는 타협을 하게 되는 것이다. 그런데 미국은 북한의 비핵화를 최우선적인 대북정책 목표라고 공언하면서도 왜 외교의 기본인 타협을 통해 북한이 자신의 비핵화의 기본 조건으로 내걸고 있는 미국의 대북 적대시정책의 폐기를 수용하지 않고 있는가? 결국 타협을 했더라면, 북핵문제는 오래전에 해결됐을 것이 아닌가? 또 미국은 왜 비핵화라는 목표를 달성하는 데 정합성과 효과성을 가진 정책수단을 일관성있게 사용하지 않았는가? 결국 미국은 이미 핵보유국인 북한의 비핵화는 포기하고 북한의 핵무기와 핵물질, 핵기술 등이 테러리스트 손에 넘어가지 않도록 차단하는 핵안전(nuclear security)을 최우선 목표로 삼고 있는 것이 아닌가? 지난 30년 간의 북핵협상의 역사를 보면, 북미 간의 합의와 그것의 이행은 미국의 국내정치의 영향을 크게 받았다. 기본적으로, 민주정치에서 선거를 통한 지도자와 정부의 변경, 그에 따른 정책의 변화와 정책 일관성의 실종, 정책목표와 정책수단 간의 정합성의 부재 등으로 인해 미국의 대북정책은 일관성과 정합성, 효과성을 상실하는 경우가 허다했다. 미국은 북핵문제 해결을 위해 지도자와 정부에 따라 '압력과 제재' 혹은 '대화와 협상'의 방법을 적용함으로써 정책의 일관성을 유지하지 못했다. 그래도 대화와 협상을 통해서 서로 양보와 타협을 할 때는 합의를 이뤄낸 적이 많았다. 「제네바 북미기본합의」, 신포 경수로 건설 폐기와 그 대가로 미국의 중유 제공, 북한의 영변 핵시설 핵심 부분의 폐기, 2000년 「북미공동코뮤니케」, 2005년 「9.19 공동성명」, 2018년 「싱가포르 북미공동성명」 등의 합의는 양측의 신뢰와 협력의 부족으로 인해 끝까지 지켜지지 못했다. 그러나 그 합의들은 북한의 비핵화를 이뤄나가는 노력에서 큰 의미를 갖고 있었고, 또 결과적으로 북한의 핵능력의 강화를 크게 지연시킨 효과를 낸 것도 사실이다. 이에 반해, '압력과 제재'의 방법은 북한에 대한 타협을 포기하고 일방적으로 취한 강압적 정책수단인데, 대표적으로 한미연합훈련의 지속과 경제제재의 강화와 같은 '대북 적대시정책'이었다. 한미연합훈련의 지속과 경제제재는 북한이 대북 '적대시 정책의 (가장) 집중적인 표현'이라고 일관성있게 비난해온 것들로서 미국이 비핵화라는 목표를 달성하는 데 경험적으로 정반대의 효과가 나는 정책수단들이었다. 그런데 이러한 정책들은 북한의 방어적 심리를 자극하여 북한으로 하여금 자위적인 군사·안보 능력의 강화로 나아가게 했고, 결국 이는 핵과 미사일 능력의 강화로 이어졌다. 2021년 1월 제8차 당 대회에서도 새로운 5개년계획 기간 중에 국가 핵전쟁 억제력과 자위적 국방력 강화를 내세우고 첨단무기 개발을 예고했다. 북한은 미국의 대북 적대시정책은 미국이 북한과의 평화공존을 받아들이지 않고 '제도전복'(정권교체)를 하겠다는 속내를 가진 것으로 인식하면서, 미국이 그것을 폐기하기 전에는 미국과 비핵화 협상을 한다 하더라도 미국을 신뢰하지 못하기 때문에 비핵화에 협력할 수 없다는 입장을 취해 왔다. 따라서 결국 미국의 정책목표와 그것의 달성을 위해 사용하는 정책수단 간에 부정합성 문제가 발생했고, 미국은 결과적으로 정책목표 달성에 실패했던 것이다. 한편, 미국과 국제사회의 입장에서 북한의 약속, 「싱가포르 북미공동성명」에서 한 '완전한 비핵화'의 약속은 신뢰할 수 있는 것인가? 북한을 신뢰할 수 없다면, 북한과 협상하는 것과 또 협상을 통해 어떤 합의를 만들어 내는 것이 무슨 의미가 있겠는가? 북한은 어떻게 자신의 약속이행에 대한 신뢰를 줄 것인가? 2018넌 4월 20일 조선로동당 중앙위 제7기 제3차 전원회의는 '경제건설과 핵무력건설 병진로선의 위대한 승리'를 선포하고, '사회주의 경제건설에 총력을 집중'하는 결정서들을 채택했다. 그 의미는 이제 핵무기 병기화를 통해 대미 핵억제력을 확보했으니, 핵실험을 중지하겠다. 핵실험을 위한 핵실험장이 필요 없게 됐다는 것이다. 그리고 핵실험 중지는 '핵군축'을 위한 과정이라는 것이었다. 이 모든 것을 관통하는 것은 북한은 '핵무기 보유국'이라는 것이었다. 문제는 이 결정서가 '핵무기 병기화 실현' 천명과 함께 '핵실험 중지'의 약속이었지, '완전한 비핵화'의 약속이 아니었다는 점이다. 이러한 새로운 전략노선을 고려할 때, 북한이 과연 핵을 포기할 것인가? 북한의 비핵화 약속의 이행에 대한 신뢰성 문제와 관련하여 우리는 다음과 같은 여러 의미와 특징을 생각을 해 볼 수 있을 것이다. 첫째, 북한이 싱가포르 북미정상회담이나 그 이전의 여러 남북회담, 북미회담, 6자회담 등에서 합의한 '(완전한) 비핵화'는 북한이 무조건, 일방적으로 '(완전한) 비핵화'를 하겠다는 것이 아니고, 제대로된 '이행 협상'을 통해 그렇게 하겠다는 뜻이다. 북미 양국 간의 힘의 차이 외에도, 1990년대부터 지금까지 모든 북핵협상의 목표와 내용이 미국의 핵무기와 핵프로그램은 그대로 놔두고 북한의 핵무기와 핵프로그램만을 폐기하는 것이었기 때문에 북한은 이러한 '비대칭성'에 대해 우려하면서 '방어적'인 심리에서 북미협상에 임해왔다. 따라서 북한은 합의 이행에서 상호 간에 '선(先)신뢰구축'을 강조해왔고(신뢰구축-이행의 2단계론), 동시에 합의 이행을 단계적으로 이행하되, 매 단계마다 동시행동적 원칙을 강조했다. 이 모든 것은 만일 북한이 자신이 핵무기를 포기하고 핵이 없어도 자신의 생존과 발전이 가능한 조건들을 이행 협상을 통해 받아내는데 성공하지 못한다면, 북한이 비핵화 약속을 이행하지 않을 것임을 의미한다. 둘째, 위의 내용을 고려할 때, 북한의 완전한 비핵화는 현실적으로 '협상의존적', '경로의존적'이라고 할 수 있다. 구체적으로, 미국이 요구해온 '선핵포기'나 비핵화의 정의, 비핵화의 최종적 상태의 정의, 비핵화 로드맵 등은 모두 어느 한쪽이 일방적으로 주장하여 이뤄질 수 있는 것이 아니고, 결국 협상을 통해 결정될 수밖에 없는 성격의 것들이다. 따라서 북한의 비핵화는 어떤 특정한 시점에서 '빅 딜'(big deal) 방식으로 '한 번'에 이행하고 성취되는 것이 아니라 '과정으로서의 비핵화'를 추구할 수밖에 없는 것으로 이해할 필요가 있다. 참고로, 하노이 북미정상회담에서 미국이 부분적인 제재완화를 해주면, 북한이 영변 핵시설과 그 이상의 것(more)을 영구히 폐기하고, 핵과 ICBM 실험을 하지 않겠다는 것을 문서로 확약해 줄 수 있다고 제안했을 때, 미국이 그것을 수용했다면 향후 비핵화 과정이 어떠했을까? 일단 영변 핵시설을 모두 폐기한 다음에 그것을 기반으로 다른 핵의심 시설에 대한 후속 협상을 해 나갈 수 있지 않았을까? 결국 김정은이 싱가포르에서 약속한 완전한 비핵화의 달성은 현실적으로 협상의존적, 경로의존적일 수밖에 없는 것이 아닌가? 셋째, 북한은 소련 붕괴 이후 '21세기 생존과 발전의 전략'을 지금까지도 포기하지 않고 있는 것으로 보인다. 북한은 어떻게 해서든지 소련의 빈자리에 미국을 끌어들여 미국을 중국에 대한 대항력으로 사용하고, 미중 균형전략을 취함으로써 국제정치에서 자신의 자주성(주체)의 공간을 확보하려는 노력을 해왔다. 동시에 미국과 협상을 통해 전쟁을 끝내고, 평화체제를 수립하며, 관계정상화와 경제협력을 해냄으로써 미국과 평화공존하면서 생존과 발전을 하겠다는 것이었다. 김정은이 2018년부터 시작된 싱가포르 북미정상회담과 북미공동성명 등을 통해 미국에게 핵무기와 핵무기프로그램을 폐기하겠다고 약속한 것은 이 전략을 이행하려는 노력의 일환으로 볼 수 있을 것이다. 참고로, 위에서 살펴본 바와 같이, 북한이 약속대로 자신을 비핵화할 것인지에 대한 신뢰가 없는 상황에서 미국이 북한의 비핵화정책에 실패하자, 남한에서 미국의 확장억제(extended deterrence) 약속에 대한 회의도 커졌다. 핵을 가진 북한과 공존할 수 없다는 입장에서 남한 자체 핵무장론과 미국의 전술핵무기 남한 재배치 주장, 한미 간에 NATO식 핵무기 공유 등의 주장이 나오고 있다. 이상에서 설명한 여러 가지 문제점, 당위적인 면과 현실적인 면을 모두 고려할 때, 비핵화가 미국의 대북정책의 최우선 목표인지의 여부, 미국이 한미연합훈련과 대북 제재 등 대북 적대시정책을 폐기할 가능성 여부, 북한의 비핵화 약속의 신뢰성 여부는 한반도 평화대전환의 진전과 지속에서 매우 심각한 핵심쟁점이 되고 있다.