전시작전통제권, 언제 어떻게 환수해야 하나

북한의 잇따른 미사일 시험 발사와 미중 간 대립, 러시아의 우크라이나 침공 등 2022년 초부터 한반도와 국제정세의 유동성이 높아지고 있다. 이에 대외 정책에 대한 전략적 접근이 어느 때보다 중요해진 가운데 남한은 새 정부 출범을 앞두고 있다. 윤석열 대통령 당선인은 후보 시절 한미 동맹, 일본과 군사 협력 등을 강조하며 한미일 협력 강화를 대외 정책의 기조로 내걸었다.

하지만 이같은 접근만으로는 유동적인 국제 정세 속에 남한의 생존을 담보하기가 쉽지 않다. 미국과 중국 중 한쪽에 기울어 지거나 '전략적 모호성'이라는 이름 하에 양쪽과 일정한 거리두기를 하는 등의 기계적이고 즉자적인 방식으로는 남한의 생존과 한반도의 평화를 이루기가 어려운 것이다.

남한 정부가 한반도 평화와 공동번영을 위한 보다 정밀하고 장기적인 전략을 세워야 할 필요성이 높아지는 상황 속에 지난 1월 세종연구소(소장 이상현)는 <한반도 평화대전략>(백학순 외)이라는 전략서를 내놨다. 이 책은 세종연구소장을 지낸 백학순 박사(세종연구소 명예연구위원·김대중평화회의 집행위원장)가 연구소장 재직 시, 한반도에서 2018년부터 시작된 평화대전환을 진전시켜 영구적 평화 정착을 이뤄내기 위해 전략적 지도를 제공한다는 목적으로 구상하고 진행됐다.

백학순 박사는 해당 저서에서 칼 폴라니이(Karl Polanyi)가 그의 고전적 명저 <대전환: 우리 시대의 정치와 경제의 기원>(Karl Polanyi. The Great Transformation: Political & Economic Origins of Our Time. New York & Toronto: Farrar & Rinehart. 1944)에서 사용한 '대전환'의 개념과 의미를 차용하여 한반도에 적용하고 있다. 폴라니이는 산업혁명 시기 영국에 '시장'(market)이 등장하여 사회의 성격, 인간관계, 인간의 사상과 이익 및 정체성뿐만 아니라 국가와 사회의 법, 제도, 정부 정책 등 모든 분야에서 이를 중심으로 대변환이 일어났다고 분석했다.

백 박사는 <한반도 평화대전략>에서 2018년부터 한반도에서 일어난 대전환을 '평화'(peace)를 중심으로 설명하고 있다. 그는 해당 저서의 머리말에서 한반도가 지난 76년 동안 악화되어 온 '적대와 전쟁'을 벗어나 '화해와 평화'로 대전환을 이룩할 수만 있다면, 우리사회의 중심 가치는 '전쟁'에서 '평화'로 전변할 것이라고 주장했다. 그렇게 되면, 한반도 주민들의 이념(사상), 가치, 이익, 목표도 그렇게 바뀜으로써 인간관계, 사고방식과 행동양식, 생활양식뿐만 아니라 국가와 사회의 법, 제도, 정부정책도 모두 평화를 증진하는 방향성을 갖게 될 것이고, 결국 우리사회는 평화 정체성을 확립하게 될 것이라고 진단했다.

이를 위해 저서에서는 우선 1부의 "왜 '한반도 평화대전략'인가?"라는 문제의식 하에 "왜 평화인가? 그리고 무엇이 문제인가?"(제1장), "한반도 평화 비전과 전략"(제2장)을 소개한다.

2부에는 한반도 평화대전략의 "실천전략"을 "평화를 성취하는 외교"(제3장), "평화를 담보하는 국방·안보"(제4장), "평화공존와 평화통일"(제5장), "평화와 함께하는 번영"(제6장) 등으로 나누어 설명한 뒤, 2020년부터 전 세계를 강타한 코로나 19 상황과 관련한 "코로나19 팬데믹, 바이든정부의 대외정책과 한반도 평화·번영"(제7장)을 설명한다.

마지막 3부에는 "핵심도전 해결 노력 1: 남북정상회담과 공동선언"(제8장), "핵심도전 해결 노력 2: 북미정상회담과 공동성명"(제9장)를 비롯해 "10대 핵심쟁점"(제10장)을 소개하면서 향후 남한이 어떠한 전략을 가져가야 할 것인지 제안하고 있다.

<프레시안>은 이 책의 핵심적인 내용을 담고 있는 백학순 박사의 '10대 핵심쟁점'을 세종연구소의 허가를 받아 총 10차례에 걸쳐 전재한다. 이번 연재가 향후 한반도 평화와 번영을 위한 남한의 외교 전략에 보탬이 되길 바란다. 편집자

■ 10대 핵심쟁점 ① 어느 나라가 한반도 평화대전환을 위한 주도권을 보유하고 행사할 것인가? 우리가 어떻게 협력(포용과 설득)의 주도권을 만들어 낼 것인가? ② 북미관계에서 평화공존은 가능한가? 평화공존의 바탕 위에서 새로운 북미관계 수립이 가능한가? ③ 미국의 대북정책에서 과연 비핵화가 최우선 목표인가? 미국이 한미연합훈련과 대북제재 등 대북 '적대시 정책'을 철폐할 것인가? 북한은 과연 비핵화를 할 것인가? ④ 한반도 평화체제 수립과 한반도 비핵화, 또한 남북관계 개선과 북핵문제 해결은 병행적, 연계적 혹은 순차적으로, 어떻게 이뤄내야 하는가? ⑤ 어떻게 북한의 대남정책을 대미정책의 종속변수가 아닌 독립변수로 만들 것인가? ⑥ 한반도 문제 해결과 대북정책 문제에서 한미양국 간에 '자주성(민족협력) 대 국제성(동맹협력)' 간의 대립과 충돌을 어떻게 해결할 것인가? ⑦ 한미양국은 어떻게 '동맹의 비대칭성 대 동맹의 합리적 평등성'의 대립과 충돌을 해결하고, 동맹의 합리적 평등성을 제고할 것인가?

⑧ 한국군의 전시작전통제권(전작권)을 미국으로부터 어떤 지휘체계로 언제 환수해야 할 것인가?

⑨ 어떻게 한반도 평화체제 수립(남북 평화공존)과 남북 평화통일 간의 긴장과 모순을 해결할 것인가? ⑩ 미중 패권경쟁과 신냉전구조 형성 속에서 한반도 평화대전환이 지속될 수 있을 것인가? 어떻게 평화대전환을 진전·지속시켜 나갈 것인가?

핵심쟁점 8. 한국군의 전시작전통제권(전작권)을 미국으로부터 어떤 지휘체계로 언제 환수해야 할 것인가?

우리는 미국으로부터 우리 군의 전시작전퉁제권(전작권)을 '지휘체계'와 관련하여 병렬형과 통합형 중에서 어느 지휘체계를 선택하고, 또 '환수시기' 상으로 시기확정형과 조건기초형 중에서 어느 방식을 선택할 것인가? 한국군이 명실상부하게 또 조속히 주권국가의 군대로서 재탄생하기 위해서는 어떤 지휘체계와 어떤 환수시기를 결합하는 것이 합당인가? 이 문제는 본 장의 '핵심쟁점 5', '핵심쟁점 6', '핵심쟁점 7'과도 연결되어 있다. 군사작전통제권, 특히 전시작전통제권은 한 나라의 군사주권의 요체이자 자주국방의 전제조건이고 국박정책 목표 달성의 총체적 설계도인 군사전략과 불가분의 관계에 있다.

▲ 서욱(오른쪽) 국방부 장관과 로이드 오스틴 미국 국방부 장관이 지난해 12월 2일 서울 용산구 국방부에서 열린 제53차 한·미 안보협의회의(SCM) 회담을 마치고 브리핑룸에서 공동기자회견을 하고 있다. ⓒ연합뉴스

그동안 우리 군의 전작권 환수와 관련하여 환수과정이 어떠했는지, 지휘체계와 환수시기에 초점을 맞춰 간략히 살펴보면 다음과 같다. 우선 지휘체계를 살펴보면, 6.25전쟁 중이던 1950년 7월 14일 이승만 대통령이 맥아더 유엔군사령관에게 "북한의 적대행위가 지속되는 한"이라는 조건 하에 한국군에 대한 지휘권을 이양했다. 전쟁이 정전으로 끝난 후인 1954년 11월 17일, 한미양국은 "유엔사가 한반도에서 방어 임무를 수행하는 한"이라는 조건 하에 한국군에 대한 유엔사의 작전통제권 유지를 합의했다. 1975년 유엔총회에서 '유엔군사령부 해체' 결의안이 통과됐다. 이에 1978년 7월 28일, 한미양국은 한미연합군사령부를 창설하여 유엔사가 단독적으로 행사하던 한국군에 대한 작전통제권을 한미연합으로 행사하는 체제를 구축했다. 유엔군사령관과 주한미군사령관을 겸직하고 있는 미군 4성 장군이 한미연합사령관을 겸직했다('통합형 지휘체계'). 1994년 12월 1일, 남한은 한국군에 대한 평시작전통제권을 한국 합동참모본부(합참)로 환수했다. 강력한 전작권 환수 의지를 가진 노무현 정부 시기인 2007년 7월 한미안보협의회(SCM)에서 한미양국은 한미연합사를 해체하고, 한미가 각각 자국 군대에 대해 작전통제를 행사하는 '병렬형 지휘체계'에 합의했다. 이명박 정부는 노무현정부의 병렬형 지휘체계를 승계했으나, 박근혜 정부가 이를 기존 한미연합사의 특징을 유지한 통합형 지휘체계로 되돌리고, 문재인 정부도 박근혜 정부의 통합형 지휘체계를 그대로 승계하고 있다. 한편, 전작권 환수시기를 살펴보면, 노무현 정부 시 한미양국은 2012년 4월 17일을 전작권 환수시기로 합의했다. 그런데 이명박 정부는 2015년 12월 1일로 전작권 환수시기를 연기했고, '재연기는 없다'고 확인했다. 그러나 박근혜 정부는 2013년에 미국에게 전작권 환수 연기를 제안했고, 2017년에는 환수시기에 대한 언급 없이 '조건에 기초한 전작권 전환'에 합의했다. 문재인 대통령은 대선 공약으로 '조건에 기초한 전작권의 임기 내 환수 추진'을 약속했으나, 국정기획자문위원회는 이를 '조건에 기초한 조속한 전환'으로 수정했다. 이는 전작권 환수시기를 '빨리 앞당긴다는 게 아니고 조건을 빨리 성숙시켜 시간이 되면 환수한다'는 의미라고 설명했다. 그러나 전작권 환수를 위해 충족시켜야 할 조건들이 다층위로 너무 많고 또 거기에는 우리가 통제할 수 없는 북한·핵미사일 위협에 대한 대응능력과 한반도 및 역내 안보환경도 포함되어 있으며, 또 새로운 통합형 지휘체계 하 미래연합사의 운용능력 평가검증 등 과정이 복잡하여 현실적으로 전작권 환수시기는 무기한 연기되어 있는 상황이다. 본 장의 '핵심쟁점 5', '핵심쟁점 6', '핵심쟁점 7'에서 살펴보았다시피, 미국으로부터 우리 군의 전작권 환수가 이뤄지지 않고 있음으로써 남한은 한반도 평화대전환의 진전을 위해 자신이 할 수 있는 전향적인 정책을 취하는 데 많은 어려움을 겪고 있다. 만일 남한이 자신의 군대에 대한 전작권 환수를 이미 마쳤다면, 한반도 '전쟁과 평화'의 문제를 협상하는 자리에 남한이 배제되지 않고 당연히 참여하여 자신의 역할을 해내고 있을 터이다. 이상에서 설명한 여러 가지 문제점, 당위적인 면과 현실적인 면을 모두 고려할 때, 우리 군이 명실상부하게 주권국가의 군대로서 재탄생하기 위한 전작권 환수에서 어떤 '지휘체계'와 '환수시기'를 택해야 할 것인가? 구체적으로, 우리가 주권국가로서 어떻게 '조건에 기초한 통합지휘체계 전작권'의 환수가 아닌 '시기확정형 병렬지휘체계 전작권'의 조속한 환수를 해낼 수 있을 것인가? 미국으로부터 한국군의 전작권을 어떤 지휘체계로써 언제 환수할 것인지의 문제는 한반도 평화대전환의 진전과 지속에서 또 하나의 중요한 핵심쟁점이 아닐 수 없다.