경제의 급속한 성장에 따라 중국은 생태 환경 파괴의 위기에 직면해있다. 그동안 중국은 성장 과정에서 발생한 자원 남용, 환경오염 등 생태 위기의 문제가 불편하고 불가피한 부산물이라고 인식해왔다. 하지만 후진타오(胡錦濤) 집권 시기 이후부터 이러한 인식에 변화가 나타나기 시작했다. 생태 위기 문제를 해결하지 않으면 향후 지속적인 성장이 불가능하다는 데까지 인식의 전환이 일어난 것이다. 여기에는 자연환경에 대한 것만이 아니라 사회적인 것도 포함되어서, 이는 당시 '조화사회'(和諧社會) 건설이라는 국정 목표로 제시됐다.

중요한 것은, 중국에서 생태 위기의 해결은 '생태 거버넌스를 어떻게 구축할 것인가'로 집중된다는 점이다. 생태 문제나 생태 위기 문제를 해결하기 위한 정치적·사회적 의사 결정 구조를 어떻게 만들 것인가에 대한 논의로 집중된다는 뜻인데, 이는 사회 문제를 해결하는 데 있어서 행위 주체로 국가가 강한 영향을 미치는 중국의 현실을 그대로 반영하고 있다. 동시에 중국이 탈(脫)사회주의로 체제 전환을 하는 과정에서 국가 성격이 변했다는 점도 영향을 미쳤다.

개혁기 지방 정부는 '기업가주의'라고 불릴 정도로 주민 복지나 행정 서비스보다는 경제 성장에 최우선적인 가치를 부여해 재정 수입을 극대화하고 특정 이익 집단의 이익을 극대화한다. 이에 비해 중앙 정부는 국가와 모든 사회 집단의 전체 이익을 대표하는 것이 원칙이므로 생태위기가 정치적 정당성과 안정을 불안하게 할 수 있다는 점을 고려해야 한다. 또 장기적이고 안정적인 경제 성장과 인간과 자연의 조화 등의 문제를 중시한다. 즉 생태 위기의 원인 제공자는 곧 지방 정부이고, 중앙 정부는 지방 정부와의 거버넌스를 합리적으로 구축함으로써 생태 위기를 해결할 수 있다는 관점에 기초하여 생태 위기 문제를 인식한다는 것이다. 여기서 생태 위기는 중앙과 지방의 이해충돌을 해결하는 거버넌스 구축의 문제로 환원된다.

중앙 정부와 지방 정부, 이해 충돌의 원인은

중국 측 연구에 따르면, 중앙과 지방의 이해관계가 충돌하는 원인은 다음과 같다. 첫째, 중앙 정부와 지방 정부는 엄격한 서열 관계가 존재하고, 지방 정부 관료의 정치적 생명은 중앙 정부 수중에 있다. 관련 연구에 따르면 성(省)급 관료의 승진 확률은 해당 지역 GDP 성장률과 높은 상관관계를 가지고 있다. GDP라는 지표가 평가의 착오를 최소화할 '객관적'인 근거이기 때문이라는 것인데, 이렇다 보니 지방 정부는 경제 성장을 중시할 수밖에 없다.

둘째, 지방 정부 관료의 임기 제한 문제다. 일반적으로 중앙 정부는 명목상의 임기 제한이 있지만 실제로는 매우 유동적이다. 이에 비해 지방 정부는 임기 제한이 비교적 엄격하다. 지방 정부 관료가 단기적 성과에 치우치고 장기적인 계획은 경시하는 경향이 생기는 이유다. 특히 승진을 위한 경쟁이 극심한 경제 부문의 지방 정부 관료들은 1~2년이라는 단기적 시간 내에 경제 발전을 GDP 수치로 내놓아야 하는 강박 관념에 사로잡힌다. 따라서 이들은 장기적 계획과 투자가 필요한 생태위기 해결 문제는 외면하고, 자신들의 해당 임기에 업적을 보여주려는 '임기 내 기회주의' 경향을 보인다.

셋째, 중앙과 지방 사이의 재정 수지 비례 불균형도 큰 원인이다. 2010년 통계에 따르면 중앙 정부는 전국 재정 총 수입의 52.5%를 차지하지만, 지방 정부는 전국 재정 총 지출의 74.1%를 차지한다. 즉 재정 수입의 중심은 중앙 정부이고, 재정 지출의 중심은 지방 정부라는 것이다.

특히 재정 수입원이 결여된 상황에서 성급 이하의 지방 정부는 상급 정부로부터의 지출 명령과 요구를 이행해야 하는 사태에 직면하고, 그로 인한 재정 적자가 누적되어 정상적인 정부 운영 자체가 곤란해지는 경우가 많다. 상황이 이렇다 보니 지방 정부 재정 지출 항목 중 생태 위기 해결과 같은 공공(公共)지출은 대부분 대출이나 벌금 수입에 의존하게 된다. 여기에 더 나아가 지방 정부는 재정 수입 확보를 위해 환경 파괴를 수반하는 맹목적인 자원개발과 토지 자원의 무차별적 양도와 같은 단기적 행위에 몰두하게 된다. 이러한 행위는 종종 '국유 자산 유실'(國有資産流失)과 같은 결과를 낳는다.

충돌 해결을 위한 새로운 생태 거버넌스의 구축

이상과 같은 생태 위기를 해결하기 위해서 중국 측에서는 다음과 같은 몇 가지 해결책이 제시된다. 첫째, 생태 거버넌스와 관련한 업적을 평가 체계에 넣는 것이다. 현재의 생태 지역이나 관련 정책의 설계·집행·실시 등은 사회경제적 발전이나 정책 결정 과정의 주요 구성 요소로 자리 잡지 못했기 때문에 환경 보호와 경제 발전의 모순을 근본적으로 해결할 수 없었다.

따라서 생태 거버넌스를 발전과 정책 결정의 중심 영역으로 만들기 위해서는, 기존 GDP를 '녹색 GDP'로 대체하고 '생태 거버넌스 평가지표'를 만들어야 한다는 것이다. 이렇게 되면 중앙과 지방은 재정 수입과 지출의 분배 비율이 아니라 '녹색 GDP'를 중심으로 경쟁하게 될 것이라는 복안이다.

둘째, 생태 환경 문책 제도를 수립하는 것이다. 현행 환경 법률에 따르면, 지방 정부는 생태 환경 보호의 주요 주체임에도 불구하고 그 책임은 경시된다. 이러한 현상이 이미 생태 환경 보호에 중대한 장애가 되고 있다. 따라서 문책의 주체를 확대하고 다원화해야 한다는 점이 중요하다.

즉 생태 위기가 발생했을 경우 이를 문책하는 주체를 해당 지방 정부로만 제한하면 지방 정부는 관련 문제를 야기한 기업(혹은 인물)을 '보호'하려고 할 것이므로, 문책 주체를 해당 지방 정부만이 아니라 상급 행정 기관·상급 정부·상급 환경 보호 부문·행정 감찰 부문·기타 직능 부문으로 확대하는 것은 물론, 인민대표대회·공산당·민주당파·사법기관·매체·공중(公衆) 등으로 다원화해야 한다는 것이다. 이렇게 되면 생태 환경의 위기를 초래한 기업(혹은 인물)이 책임을 지지 않는 문제를 해결할 수 있다.

셋째, 생태 보상 제도를 실시하는 것이다. 이것은 중앙 정부가 보상 주체가 되고 지방 정부나 농민 등이 보상 대상이 되는 제도로 재정 보조·정책 수단·특정 항목·세제 개혁·인력과 기술 지원 등의 방법으로 보상을 해준다. 문제는 아직 명확한 입법 원칙과 정책 법규가 없고, 실시 주체와 보상 대상이 불명확하며, 보상 방법과 재원이 제대로 갖춰져 있지 않다는 점이다.

'중앙 정부와 지방 정부' 범주의 유용성과 한계

중국과 같이 오랜 역사적 전통, 다양한 민족 및 거대한 국토를 가지고 있는 나라를 분석할 경우 내부의 복잡다단한 균열과 역동성을 간과해서는 안 된다. 중앙과 지방이라는 범주를 동원하는 것은 이러한 잘못을 피하는 유용한 방법이 될 수 있다. 특히 개혁기 중앙과 지방이 서로 다른 경제적 동기를 가지게 됐다는 점을 생각했을 때 분석의 범주를 구분하는 것은 매우 적절하다.

하지만 중국 측 연구의 한계도 있다. 기본적으로 정부들을 '게임'의 행위자로 전제하고 있는데, 이러한 관점은 그 사회 내에서 상호 다른 이해관계를 가진 사회 집단들의 이해관계로부터 정부를 독립적인 존재인 것처럼, 즉 정부 스스로의 이해관계에 의해서만 행위를 결정하는 존재인 것처럼 간주하고 있다.

따라서 생태 위기를 해결하기 위해 제기된 생태 거버넌스 구축은 단지 정부들 사이의 이해관계를 합리적으로 조절하고 적절한 행위 동기를 부여하며 제도를 정비하는 것으로만 이해된다. 즉 생태 거버넌스는 서로 다른 층위의 정부들 사이(inter-governments)의 문제 혹은 단일 국가 내부(intra-state)의 문제로 환원되고, 사회 집단들(혹은 시민)의 영역은 국가 주도의 생태 거버넌스에서 보조적 부분에 그치는 것이다. 결과적으로 생태 거버넌스는 정부가 주도하고, 사회집단들과 시장이 보조적으로 참여하는 양상을 보이는 한계를 갖게 된다.

(박철현 교수는 국민대학교 중국인문사회연구소에서 HK연구교수로 재직 중입니다.)