대장동 불로소득은 지가 상승으로 비롯된 것

"화천대유, 누구 겁니까?"라는 현수막이 곳곳에 걸려있다. 일부 정치인과 언론은 화천대유가 자본금 5천만원을 가지고 577억 원의 수익을 올린 것은 상식적이지 않다며, 엄청난 비리가 개입되었을 것이라는 의혹을 제기하고 있다.

이러한 의혹 제기에 대해 이재명 경기도지사는 대장동 개발 사업은 민간사업자가 개발이익을 백퍼센트 독차지할 뻔했던 것을 막고 개발이익 중 5503억 원을 공공이 환수한 모범적인 행정사례라고 주장하면서, 공개적으로 수사를 의뢰하였다. 더불어서 단 1원이라도 부당한 이득을 취했다면 후보직과 공직을 모두 사퇴하겠다는 입장을 밝혔다. 만약 대장동 개발사업에 비리가 있었다면, 누가 관련되었든 수사를 통해 밝혀져야 할 것이다. 

민간에 사업을 맡기지 않고 완전 공영개발로 하였다면 민간이 불로소득을 얻는 것을 막을 수 있었을 것이라고 주장하는 사람이 있다. 일리 있는 말이다. 그러나 당시 상황을 고려해 보아야 한다. 성남시는 지방채 발행 제한 등의 법률적, 행정적 제약으로 인해서 완전 공영개발이 불가능한 상태였다.

그리고 국민의힘 전신인 새누리당이 시의회를 장악한 상태여서 정치적 제약까지 있었다. 이런 상태에서 전임 시장의 완전 민간개발 방침을 민간참여 공영개발로 바꾸고 예상이익의 70% 수준인 4583억 원을 미리 공공의 몫으로 확정하고, 이후 920억 원을 추가로 확보한 것은 칭찬 받을 일이지 결코 비난 받을 일이 아니다. 전국적으로 매년 수백, 수천 건의 택지개발이 이루어지고 있지만, 개발 이익의 절반 이상을 공공이 환수한 경우는 찾아보기 힘들다.

대장동 개발이 진행되는 동안 지가가 급등하여 민간 투자자의 이익이 약 4000억 원으로 증가하였다. 투자금이 1조5000억 원이었다고 하므로 27%의 투자 수익률이다. 지가가 상승하지 않았더라면 민간 투자자의 몫은 예상 이익 1800억 원 정도에 머물렀을 것이다. 결국 대장동 투자 이익 증가의 근본 원인은 2015년 이후 부동산 투기로 인한 지가 상승이라고 할 수 있다.

나라 전체의 토지 불로소득

지가 상승으로 대장동에서 4000억 원의 불로소득이 발생하는 동안, 나라 전체로서는 얼마만큼의 불로소득이 발생했을까?

<표 1>은 2015년부터 2020년 사이의 민간 보유 토지가치의 증가액을 보여준다. 민간보유 토지 가치는 2015년 5015조 원에서 2020년 7364조 원으로, 5년 사이 2350조 원 상승하였다. 특히 2020년에는 한 해 동안에 772조 원이나 상승하였는데, 이것은 GDP의 40%, 피용자보수의 85%나 되는 규모였다.

이와 같이 막대한 불로소득은 아파트 가격의 상승을 통해서도 살펴볼 수 있다. <표 2>는 국토부가 제공하는 전국의 아파트 실거래가 자료를 내려받아 2016년 상반기 평균 거래가격과 2021년 상반기 평균 거래가격의 차이를 구한 뒤, 상승액이 가장 큰 10개의 아파트를 나타낸 것이다.

서울 강남구 H7 아파트의 2016년 상반기 평균거래가격은 40억 원이었는데, 2021년은 80억 원이 되어서 40억 원 증가하였다. 40억 원은 어느 정도의 소득일까? 국세청 자료에 의하면 2019년 3천여만명 소득자들의 중위소득은 2100만 원대였다. 아파트 1채를 소유하고 있는 것만으로도 5년만에 중위 소득자의 200년치에 가까운 불로소득을 얻은 것이다.

보편적인 보유세가 빠진 부동산 정책의 실패

정부도 부동산 투기를 막아야 한다는 목표 하에 모두 25차례의 부동산 대책을 발표하였다. 그러나 부동산 가격 폭등과 투기의 전국적 확산을 막지 못했다. 핀셋규제는 규제 대상 지역 밖으로 투기를 확산시키는 풍선효과를 낳았다. 저렴한 임대주택의 공급을 늘려서 임대가격을 안정화시키려던 임대주택 활성화 정책은 정반대의 효과를 낳았다. 임대사업자에게 취득세와 재산세, 종합부동산세, 임대소득세, 양도소득세 및 건강보험료 감면 등의 막대한 혜택을 제공한 결과 수많은 사람들이 임대사업에 뛰어들어 대규모로 주택을 구입하면서 가격이 큰 폭으로 올랐고, 높은 주택가격은 다시 임대료를 상승시켰다.

정부는 보유세 강화를 추진하긴 했지만, 중산층과 외국인까지 투기에 뛰어든 상태에서 최상위층 부동산 부자에게만 부과하는 종부세 세율 인상은 가격 안정 효과를 가져올 수 없었다. 다주택자의 경우 징벌적 수준으로 최고 6%까지 한계세율을 올렸지만, 부동산 부자들은 상속과 증여 등의 방법으로 종부세를 회피하거나 정권이나 정책이 바뀌기를 기대하며 버티기에 들어간 것으로 보인다. 양도소득세의 강화는 팔지 않고 버티면 세금을 내지 않아도 되므로 불로소득 환수효과도 거두지 못하면서 거래 잠김 현상으로 공급 부족을 초래하여 부동산 가격 상승을 더 악화시켰다.

정부는 23번째 대책으로도 부동산 가격이 안정화되지 않자, 2020년 11월 공시지가와 공시가격 현실화율의 단계적 인상을 통한 재산세 강화 방안을 발표했다. 그러나, 인상폭과 속도가 낮았을 뿐 아니라 1가구 1주택에 대하여 재산세를 삭감해 주었고, 상속, 증여, 가구 분리 등으로 빠져나갈 구멍을 마련해 주어 투기 억제 효과가 크지 않았다.

보편적 보유세의 효율성과 정치적 저항의 극복

25번의 부동산 정책이 다 실패한 지금 남은 정책은 하나, 보편적인 보유세의 강화뿐이다. 그리고 보유세를 강화할 바에야 건물과 토지를 구분해서 토지 보유세를 강화하는 것이 바람직하다. 토지는 인간의 노력의 산물이 아니라 우리 모두가 자연으로부터 물려받은 공유부에 속하지만, 건물은 인간의 자본과 노동이 투입된 것이다. 건물에 대한 과세는 건축을 줄이는 효과가 있지만, 토지는 공급이 고정되어 있기 때문에 토지에 대한 과세는 토지의 공급을 줄이지 않고 토지의 효율적 이용을 촉진한다.

최근 보수 언론에 이재명, 추미애 후보 등의 토지보유세 정책이 19세기 헨리 조지의 철지난 이론에 입각한 것이라는 비판이 실린 적이 있었다. 그러나 이것은 오늘날에도 경제석학들이 토지보유세를 가장 효율적인 조세라고 평가하는 것을 모르는 무지의 소치이다. 노벨경제학상 수상자이자 신자유주의의 거두인 밀턴 프리드먼(Milton Friedman)은 토지세를 최선의 조세라고 불렀다. 노벨경제학상 수상자인 윌리엄 비크리(William Vickrey)는 재산세(property tax)에는 가장 좋은 조세인 토지보유세와 가장 나쁜 조세인 건물세가 혼합되어 있다(Vickrey, 2001)고 말한 바 있다. 또 다른 노벨 경제학상 수상자인 제임스 멀리스(James Mirrlees)는 영국 의회의 요청에 따라 영국의 조세제도를 검토하고 개혁안을 제시한 보고서(Mirrlees et al, 2011)에서 토지보유세와 재산세에 대해 한 장을 할애하면서 토지보유세에 대한 헨리 조지와 윌리엄 비크리의 견해에 동의하였다. 다만, 그는 비크리와 달리 주택에 대해서도 일정한 보유과세가 필요하다고 하였다.

정부는 왜 이처럼 권위있는 경제학자들이 가장 효율적인 세금으로 추천하는 토지보유세를 도입하지 않았을까? 경제적으로 효율적인 세금이 정치적으로 인기있는 세금은 아닐 수 있다. 종합부동산세의 경우는 조세저항이 상위층에 한정되었다면, 보편적 토지보유세는 토지나 주택을 소유한 사람들의 보편적인 저항을 야기할 것이다. 보편적 보유세가 부동산 투기를 막는 데 효과적이라는 것을 알면서도 보편적 저항이 두려워 선택하지 못한 것이다.

보편적 보유세에 대한 정치적 저항 문제는 토지 보유세와 기본소득을 결합함으로써 해결할 수 있다. 토지 보유세 수입 전체를 전 국민에게 토지 기본소득(토지 배당)으로 지급하면 80%~90%의 가구를 토지 보유세 내는 돈보다 토지 기본소득 받는 돈이 많은 순수혜 가구로 만들 수 있다(전강수, 남기업, 강남훈, 이진수, 2018; 남기업, 2021). 대부분의 순수혜 가구는 저항할 이유가 없어진다. 더구나 부동산 투기를 막고 지대 추구 경제를 개혁하는 효과가 있으므로 일부 순부담 가구로부터도 지지를 받을 가능성이 있다. 일찌기 이재명 지사는 2016년부터 기본소득 국토보유세라는 이름으로 보편적 토지 보유세를 공약으로 제시해 오고 있다.

기본소득 국토보유세는 얼마를 나누어주는 정책일까?

토지에 대하여 30조 원의 국토보유세를 추가로 부과하면 1인당 연간 60만 원의 토지배당(토지기본소득)을 지급할 수 있다. 이것을 두고 일부 반대자들은 한 달에 5만 원의 용돈 기본소득이라고 비판하고 있다. 그러나 이들은 기본소득 국토보유세가 부동산 가격을 안정시켜서 주거비를 절약시켜 주는 효과를 간과하고 있다.

국토보유세가 부동산 가격을 안정시키는 데에는 몇 가지 경로가 있는데, 여기서는 두가지 경로를 생각해 보자.

첫째로 자산가격 형성 모형에 따르면 은행이자율이 5%일 때 매년 30만 원의 배당을 가져다 주는 자산의 가치는 600만 원이 된다 (600만 원에 이자율 5%를 곱하면 30만 원이 된다). 마찬가지로 매년 30만 원의 이자를 납부해야 하는 부채의 가치는 600만 원이다. 어떤 자산에 600만 원의 은행 부채가 설정되어 있으면 거래 가격은 600만 원만큼 떨어지게 된다.

매년 부과되는 보유세도 자산가격 형성 모형에 따르면 부채로 환원되어 부동산 가격을 떨어뜨리게 된다. 투기가 극심한 현실 경제에서 경제 이론이 순수한 모습으로 나타나지는 않겠지만 토지 보유세가 부동산 가격을 안정화시키는 효과가 있다는 것은 분명하다. 부동산 투기 수익은 보유세만큼 확실히 줄어들 것이므로 그만큼 투기 수요가 줄어들 것이다.

둘째로, 국토 보유세 신설은 주택임대사업자에게 특혜를 준 정책 실패를 교정하는 역할도 할 수 있다. 정부가 정책 실패를 인정하고 임대사업자들에게 제공하겠다고 약속한 특혜를 축소하려고 하자, 주택임대사업자들은 위헌 소송을 제기하겠다고 공언하였다. 이와 대조적으로, 국토보유세 신설은 주택임대사업자들에 대한 약속을 위반하는 것이 아니다. 국토보유세는 신설되는 세금이다. 정부가 미래에 신설될 세금까지 감면해 주겠다고 약속한 것은 아니다. 국토보유세가 신설되면 주택임대사업자들은 주택을 처분하지 않을 수 없다. 주택임대사업자들이 소유한 160만 채가 매물로 나오면 주택가격은 빠르게 하향 안정화될 것이다.

국토보유세가 향후 몇 년 동안 부동산 가격의 상승을 5%만 막는다고 하더라도 그 효과는 어마어마하다. 무주택 서민들에게는 나라 전체로 대략 600조 원의 주택 구입 보조금을 나누어주는 효과가 생긴다. 한 푼의 예산도 들이지 않고 나라 예산에 버금가는 주택 보조금을 나누어 줄 수 있는 것이 바로 국토보유세의 장점이다.

무주택자 중에서 주택 구입을 포기한 경우라도 전세와 월세가 그만큼 낮아지게 된다. 전세가 주택가격의 60%라면 360조 원의 전세 보조금을 나누어주는 효과가 생긴다.

보유세로 인한 가격 하락이 무주택자에게는 혜택이 되지만, 1가구 1주택자의 경우에는 손해가 된다고 생각하기 쉽다. 그러나 전반적이고 비례적인 주택 가격 하락은 주택 가격 격차를 줄이는 효과가 있다. 그 집에 계속 살 의향을 가지고 있는 1가구 1주택자는 가격이 비례적으로 하락할 경우 수혜도 손해도 못 느낄 것이다. 더 비싼 주택으로 이사할 의향을 가지고 있는 대부분의 1주택 소유자자들은 목표 주택과의 가격 차가 줄어들기 때문에 수혜가 발생한다. 더 싼 집으로 이사할 의향을 가지고 있는 경우에만 손해가 될 것이다. 전체적으로 보아서 1주택 소유자 중 서민주택 소유자는 주택 가격 인하로 혜택이 된다고 말할 수 있다.

결론적으로 기본소득 국토보유세는 수백조 원의 주택구입보조금 또는 전세보조금을 나누어주는 효과를 갖는다. 부동산 가격 폭등으로 수백조 원의 전세보증금을 올려주느라 흘린 무주택자들의 피눈물을 닦아드리는 정책이다. 당신의 눈에는 이런 정책이 용돈을 나누어 주는 것으로 보이는가?

대장동의 분노를 대안 요구로 승화시키자

그동안 우리 나라 정치인들 사이에는 증세를 내세우는 것은 정치적 자살행위라는 인식이 널리 공유되어 있었다. 그래서 역대 유력한 대선 후보 중에서 증세를 공약한 후보가 없었다. 인간이 경제학에서 말하는 합리적 존재라고 가정해 보자. 보편적 보유세를 부과하지 못하면 나라 경제가 부동산 투기로 망하고 부과하면 자신의 정치 경력이 끝난다고 할 때, 정치인들이 나라 경제가 부동산 투기로 망하는 것을 선택하는 것은 합리적인 행동이다.

그런데 이번 대선에서는 지금까지와 다른 흐름이 나타나고 있다. 일찍부터 국토보유세를 주장했던 이재명 후보와 추미애 후보가 용감하게 토지보유세를 공약하고 있다. 뿐만 아니라 김동연 후보도 자신의 저서에서 토지보유세를 주장하였고, 김종인 전 대표도 이것을 높게 평가했다고 한다. 그래서 이번에는 지대 개혁의 가능성이 어느 때보다 크다고 할 수 있다. 기본소득과 국토 보유세를 결합하면 국민 전부를 설득할 수는 없어도 국민 대다수를 설득할 수 있다. 이재명 후보가 기본소득 국토보유세를 공약하고, 추미애 후보가 지대개혁을 전면에 내세운 것은 역대 정부가 회피해온 정공법을 택한 것이라고 볼 수 있다.

부동산 투기는 소수의 부동산 부자 이외에 전체 국민을 피해자로 만든다. 다른 투기는 투기에 가담하지 않은 사람과의 격차는 키울지언정 직접 소득을 빼앗아 가지는 않는다. 그러나 부동산 투기는 투기에 가담하지 않은 사람으로부터도 소득을 빼앗아 간다. 이런 점에서 부동산 투기는 모든 투기 중 가장 나쁜 투기이다.

기업들이 혁신적 활동보다 부동산 투기로 더 많은 돈을 벌 수 있기 때문에 기술 개발보다는 부동산 구입에 치중하게 된다. 결국 기업의 혁신 능력이 줄어들고, 국제 경쟁력도 떨어지게 된다. 개인들도 가만히 있으면 점점 더 손해를 보기 때문에 자기 계발을 하는 것보다 부동산 투기에 뛰어들게 된다. 결국 개인의 학습 능력과 창의성이 떨어지게 된다. 해적질이 가장 큰 수익을 가져다주는 나라에서는 가장 뛰어난 인재가 해적이 된다.

이렇게 해서 지대 추구는 경제를 쇠퇴시킨다. 지대 추구를 막지 못한 나라는 예외 없이 쇠퇴하게 되었다는 것이 역사의 교훈이다. 아테네가 망한 것도, 로마가 망한 것도, 고려가 망한 것도, 조선이 망한 것도 지대 추구 때문이다.

대한민국이 한국전쟁의 폐허와 빈곤으로부터 오늘날의 경제발전을 이룩하고 선진국 대열에 합류하게 된 데에는 무엇보다도 해방후 농지개혁이 그 기초를 쌓았다고 본다. 이승만 정권이 친일청산을 제대로 하지 못한 점은 아쉽지만, 농지개혁의 성과는 봉건적 지주계급의 해체와 함께 비교적 평등한 농지소유와 소득분배, 그리고 이를 토대로 초등교육으로부터 중등교육 및 장차 고등교육에 이르기까지 교육의 급격한 팽창이 가능하게 되어 산업화와 수출을 통한 경제발전의 밑바탕이 되었다. 개천에서 용이 나는 역동적인 기회의 나라가 되었다. 그러나 오늘날 대한민국은 '평등한 성장'의 신화를 뒤로 하고 '저성장 속의 양극화'에 처해 젊은이들이 삼포세대라고 자조하는 사회가 되었다. 대학을 나와도 좋은 일자리를 구하기가 어렵고 내 집 마련은 아득하게만 느껴지니 결혼과 출산은 물론 연애마저 포기하는 것이다.

양극화와 저성장의 늪에서 탈출하고 전환적 공정성장을 이룩하기 위해서는 무엇보다도 먼저 부동산 불로소득의 억제와 부동산 가격의 안정이 요구된다. 오늘날 과거 농지개혁처럼 대토지 소유자로부터 토지를 싼 값으로 수용하여 재분배를 할 수는 없다. 시장친화적인 토지공개념 정책으로 폭넓은 공감대를 이룰 수 있는 정책은 보편적인 국토보유세이다.

우리가 할 일이 있다. 대장동의 분노에 머물러서는 안 된다. 분노를 지대 추구 경제 자체를 극복할 수 있는 비판과 대안 요구로 승화시켜야 한다. 정치인들에게 대안을 요구해야 한다. 대장동 불로소득 4000억 원에 분노하면서 나라 전체 토지 불로소득 2350조 원에 침묵하는 것은 자가당착이다. 극도로 수탈적인 부동산 불로소득 체제를 용인하는 것에 다름 아니다. 우리는 비록 무주택자와 서민주택 소유자들이 수천조 원의 소득을 부동산 불로소득자들에게 빼앗겨야 하는 나라에 살아 왔지만, 우리 자식들에게까지 그런 나라를 물려줄 수는 없다.

*유종성 교수와 강남훈 교수는 이재명 대선 후보 정책 캠프인 세상을 바꾸는 정책포럼 2022에서 기본소득 특별연구단 공동위원장을 맡고 있다.

참고문헌

남기업 (2021), <불로소득 환수형 부동산체제론>. 개마고원.

전강수 · 남기업 · 강남훈 · 이진수 (2018), "국토보유세, 부동산 불평등 해결의 열쇠", 김윤상 외, <헨리조지와 지대개혁>, 경북대학교 출판부.

Mirrlees, James et al. (2011), Tax by Design: Mirrlees Review, Oxford University Press. 한국조세재정연구원 옮김(2015), <조세 설계>, 시그마 프레스.

Vickrey, William (2001), “Site Value Taxes and the Optimal Pricing of Public Services,” in Giacalone, J. A. et al. eds., The Path to Justice: Following in the Footsteps of Henry George, Malden: Blackwell Publishing.