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I. 머리말

정전 60년. 우리의 정전협정은 군사적인 차원에서의 전투종결 협정이며, 정치적인 차원에서의 평화상태 회복을 뜻하는 것은 아니었다. 정전협정 자체도 이미 공고한 평화상태의 정착을 위한 정치회담으로의 이행을 규정하고 있다. 정전상태가 이렇게 오래 지속되리라고 누구도 상상하지 못했던 것이다. 그러나 관련국들은 그동안 한반도의 정전체제를 평화상태로 바꾸는 일에 그렇게 열심이지 않았다. 다행히도 한국과 미국은 중국과의 관계 정상화를 이루었지만 북·미, 남북 관계의 정상화는 요원하기만 하다. 미국은 어차피 자기 땅에서의 전쟁이 아닌만큼 그 무성의를 탓할 수 없을지도 모른다. 하지만, 남과 북은 바로 전쟁의 참화를 온몸으로 겪어야 하는 당사자들임에도 불구하고 아직도 평화로 나아가는 것을 주저하고 심지어 전쟁상태로 회귀하기를 원하는 것 같기도 하니, 어리석어도 이렇게 어리석은 민족이 또 있을까 싶다.

현재 정전협정상의 문제, 그리고 평화협정으로 이행하는 문제에서 남북 사이에 가장 시급한 과제를 꼽으라면 서해 북방한계선(NLL)을 들 수 있을 것이다. 최근 남북 사이에 위험하고 치명적인 교전이 수차 발생한 곳도 바로 그 부근이며, 남쪽에서는 그에 대하여 양보 혹은 평화라는 단어 한 마디만 하면 누구라도 '종북 매국노'로 떨어지는 상황이 되었다. 북한에서도 최고지도자가 직접 작은 목선을 타고 현지 군부대를 방문 격려할 정도로 NLL은 남북 관계에서 결정적인 중요성을 가진 곳이 되었다.

그동안 NLL에 관한 해법으로 가장 유력하였던 것은 공동어로구역과 서해평화협력지대의 방안이라고 할 수 있다. 이는 2004년 남북 장성급 회담에서 이미 기본적인 합의를 보았던 것이고 고(故) 노무현 대통령이 2007년 정상회담 당시 다시 공식 제안한 것이기도 하다. 이는 남북 해상 경계설정에서 수반될 소모적 논란과 우리 국민들 사이에 형성된 NLL 절대 사수의 여론을 감안하여 공동어로구역 및 평화협력지대라는 포괄적 개념으로 NLL의 문제점을 우회하고자 한 방안이었다고 할 수 있다. 그 발상 자체는 국내외적으로 호응을 얻은 건설적인 것이었으나, 일단 실패로 귀결되었다. 공동어로구역 설정 단계에 들어가서 우리 측은 다시 NLL을 기준으로 한 등거리 혹은 등면적을 고수하였기 때문이다. 즉 NLL 문제로 다시 소급해 들어갔기 때문이다.

또 다른 해법으로는 남북 해상경계선의 전면적 재검토의 방법을 들 수 있다. 이는 NLL 문제에 대한 근원적 해법이라고 할 수 있으며, 일찍이 1991년 남북기본합의서에서 합의된 바 있는 방안이기도 하다. 또한 1999년 김대중 정부 시절 홍순영 통일부 장관도 공개적으로 그에 대하여 언급한 바 있다. 공동어로구역의 방안이 결국 다시 NLL 문제로 되돌아갔다고 할 때, 결국 남는 것은 남북 사이의 경계선의 재설정이라는 근본적 해법이 아닌가 싶다. 한반도 수역의 남북 간의 평화적 해상경계선을 새로 획정할 경우, 이는 아래 설명하는 바와 같이, 단순히 (우리에게 유리한)서해 NLL의 변경만이 아니라 (우리에게 불리한)동해 NLL의 변경을 뜻하게 될 것이다.

II. NLL 문제에 대한 근원적 해법 : 남북 동시 해상군사분계선의 포기

그와 관련하여 필자는 다음과 같은 세 가지 기본 원칙들을 제시하고자 한다.

첫째, 서해 NLL만이 아니라 동해 NLL(동해 NLL은 육상의 군사분계선 동쪽 끝에서 동해 쪽으로 수평 연장한 선임. 아래 <지도 2> 동해상에 표시된 북한 Military Zone의 밑변을 이루는 수평선과 같음)을 비롯하여 한반도 상에 남북이 관련된 해상의 모든 경계선들을 원점에서 재검토하는 것이다. 그렇게 하여 정전협정과 국제해양법에 반하는 모든 선들, 즉 서해 해상의 NLL은 물론, 동해의 NLL 그리고 그에 관련된 북한의 군사경계수역들도 함께 폐기하는 일괄타결 방안을 제안하고자 한다.

둘째, 그와 같이 해상 군사분계선을 폐기한 후 국제해양법의 규정과 원칙에 따라 평화적 해상 경계선을 새롭게 설정할 것을 제안한다. 남북관계가 서로 완전히 별개의 국가는 아니라고 할지라도, 유엔해양법협약은 만국 공통의 바다의 '헌법'이라고 할 때, 유엔해양법협약은 남북관계에서도 공평하고도 합당한 기준이 될 것이다. 그렇게 남북 사이의 경계선을 정할 경우 서해에서는 소청도와 연평도 사이의 수역에서 북한의 관할권이 NLL 이남까지 상당 부분 확장되어야 할 것이며, 동해에서는 남측의 관할권이 NLL 이북까지 상당 부분 확장되어야 할 것이다. 즉 서해에서는 남측이 양보하고 동해에서는 북측이 양보하는 관계가 될 수 있을 것이다.

셋째, 서해 해안선의 복잡한 형태를 생각할 때, 엄밀한 경계선 획정은 사실상 평화협정의 체결 전까지는 불가능할 수도 있다. 그러나 설사 경계선에 대한 합의를 이루지 못한다고 하더라도, 최소한 한반도 수역에서 남북 상호간 국제적 규범을 존중하는 원칙만이라도 합의된다면 이는 작지 않은 성과일 것이다. 한반도 수역에서 남북 모두의 평화적 항행의 자유만이라도 보장된다면, 이는 남북 간에 군사적 긴장의 완화와 남북 상생에 있어 큰 진전이라고 생각한다.

위 내용들을 좀 더 부연 설명해 보면 다음과 같다.

첫째, 해상 '군사'분계선은 그것이 어떻게 그어지든 그 개념 자체가 법적으로 문제가 있다. 우선 우리 정전협정에는 해상 군사분계선의 개념이 없다. 단순히 빠뜨린 것이 아니라 그것을 불허하고 있는 것이다. 육지에는 군사분계선이 있을 수 있지만, 바다의 군사분계선은 '인류 공동 자산으로서의 바다'라는 대원칙에 반하는 것이다. 그에 따라 우리 정전협정은 '인접해면(영해)'의 존중만 규정하고 그 외의 해상에서는 군사력을 모두 철수시키라고 명하고 있다. 바다를 남북으로 갈라 군사적으로 적대하고 위협하는 것은 정전협정 및 국제해양법 위반이다.

NLL에 관한 하나의 근거로 얘기되는 '군사수역' 혹은 '안보수역'의 개념 역시 국제해양법상 허용되지 않는다. 유엔해양법협약은 일국의 관할권이 미치는 수역에 대하여 '영해', 출입국 및 보건 등을 위한 '접속수역', 해양자원의 활용을 위한 '배타적 경제수역'만을 규정하고 있을 뿐 군사적 목적의 '안보수역'을 배제하고 있음을 기억해야 한다. NLL을 우리의 배타적 관할권 수역이라고 하는 주장은 국제해양법의 기본상식에 반하며, 오히려 북한의 12해리 영해를 침범하고 제약할 수 있다는 위험성을 인식해야 한다(아래 지도 1 참조).

▲ <지도 1.> ⓒ참여연대

(※위 지도에서 빨간 실선은 북한의 12해리 영해선으로 추정된다. 보는 바와 같이 NLL은 북한 12해리 영해선 안쪽으로 상당 부분 들어가 있는 것이다. 북한 영해를 규정하는 빨간 실선과 북한이 1999년 주장한 해상군사분계선<빨간 점선으로 표시된>은 구분하여야 한다. 후자가 불법이라고 하여 전자, 즉 북한 고유의 영해의 권리까지 무효화되는 것은 아니다. 한편 서해 5도도 우리의 영토이고 고유한 영해를 가지지만 그것은 섬을 둘러싼 '도넛'과 같은 모양이 되어야지 NLL처럼 소청도와 연평도를 연결하여 그 이남을 우리 영해라고 주장하는 것은 법적 몰상식일 따름이다.)

마찬가지로 동해상에 수평선으로 그어진 NLL도 폐기되어야 한다. 동해상의 NLL이 언제 설정되었는지 정확한 기록은 찾기 어려우나, 북한이 1977년 선포한 군사경계수역과 맞물려 고착화된 것으로 추측된다. 북한이 선포한 군사경계수역은 물론이고 그에 따른 동해 NLL도 역시 앞서 말한 바와 같이 정전협정에도 어긋나고, 국제해양법에도 반한다. 특히 우리 남측의 영해와 해양 관할권을 제약하고 있다. 흥미롭게도 동해 NLL은 서해의 경우와 달리 남측에 불리하게 설정되어 있는 것이다. 그리하여 필자는 서해 NLL 문제를 동해 NLL 문제와 연계하여 일괄타결하는 가능성을 생각해 보는 것이다.

▲ <지도 2.> ⓒ<북한의 해양법문제 (박춘호 지음, 고려대학교 법학연구소 펴냄)>에서 인용

(※북한은 1977년 동해 및 서해에서 모두 군사경계수역을 선포하였는데, 서해의 경우는 남북 등거리선에 기초하고 있으나, 동해의 경우는 육상의 군사분계선 끝을 바다 쪽으로 연장한 수평선을 경계선으로 삼고 있다. 그리고 이것이 바로 동해 NLL과 일치한다. 그러나 이와 같은 수평선은 중간선에 비하여 우리 남측에 매우 불리한 부당한 선이다. 앞서 본 바와 같이 북한 주장의 군사경계수역은 그 개념 자체가 국제해양법과 정전협정상 허용될 수 없다. 같은 해에 북한은 200해리 배타적 경제수역도 선포하였는데, 그 논리 자체는 국제해양법에 기초하고 있는 것이지만, 서해의 경우 우리 서해 5도를 무시하고 단순 등거리선을 취했다는 점, 그리고 동해의 경우 원산만을 내수화하여 그로부터 200해리 경제수역을 선포한 것이라는 점에서 역시 국제해양법에 명백히 반하는 것이다.)

둘째, 동해와 서해의 NLL 그리고 기존의 군사경계수역을 모두 폐기하는 대신 남북 사이에 평화적 이용의 경계를 새롭게 설정해야 할 것이다. 국제해양법상 인접국 상호간의 해양 관할권의 경계는 등거리선(중간선) 및 형평성의 원칙에 입각해서 획정하도록 되어 있다. 이러한 원칙은 우리 국내법인 '배타적 경제수역법'에도 규정되어 있다. 그러나 우리 서해 5도와 같이 섬들이 있을 경우 그 원칙을 옳게 적용하는 데에는 어려움이 있다. 다만, 이 경우 작은 섬들은 육지의 해안에 비하여 그 비중이 작게 취급된다는 것이 국제해양법의 일반적 원칙이다. 즉 서해 5도를 연결한 선과 북한 해안과의 등거리선인 서해 NLL은 국제해양법의 경계획정 원칙에 맞지 않는 것이다. 관련하여 미 정부에서 만들어 본 경계선은 아래 <지도 3>과 같다.

(※서해 5도와 북한 육지가 마주보는 좁은 해역에서는 대체로 기존의 NLL과 같다고 할 수 있으나, 소청도와 연평도 사이의 너른 수역의 경우에는 NLL보다 남쪽으로 많이 내려와 있음을 알 수 있다. 주의할 것은 이는 해상 '군사분계선'이 아니라 쌍방 선박 항행의 자유가 보장되는 평화적 이용의 관할권에 대한 경계선일 뿐이다.)

동해는 서해에 비하여 해안선이 단조로워 남북의 해양 관할권 경계 획정에 큰 어려움은 없어 보인다. 즉 남북 사이의 중간선이 바로 합당한 경계선이 될 수 있을 것으로 생각된다. 따라서 이미 언급하였듯이 육지의 군사분계선을 바다 쪽으로 수평 연장한 동해의 NLL은 남과 북의 해양관할의 경계선으로는 타당하지 않다. 한반도가 우측으로 누워있음을 고려할 때, 남북의 중간선은 우측으로 점증하는 기울기를 가진 선이어야 하고, 이는 기존의 동해 NLL보다 북쪽으로 많이 올라간 형태가 될 것이다. 즉 위의 <지도 2>의 동해상에 표시된 'DPRK-South Korea Hypothetical Equidistant Line'과 같이 될 것이다.

이렇게 서해와 동해에 각각 새롭게 설정된 평화적 해양 관할의 경계는 기존의 NLL에 비하여 서해의 경우 남한이 양보한 셈이 되고, 동해의 경우는 북한이 양보한 셈이 되어 전체적으로 형평과 균형의 관계가 유지될 것으로 생각된다.

셋째, 비록 동해와 서해의 일괄타결이라고 하여도, 평화적 해양 관할권 경계가 쉽게 획정되리라고 기대할 수는 없을 것이다. 특히 서해의 해안선이 복잡하여 그에 관한 합의는 어쩌면 '한반도 평화협정'의 합의만큼이나 어려울 수도 있다. 그러나 그에 미치지 못한다고 하더라도 남북 간에 국제해양법의 기준에 따라 해양 관할 수역을 규율한다는 합의만 이룰 수 있다면 이는 커다란 진전이라고 할 것이다. 그렇게만 되면 적대행위를 하지 않는 이상 남북 선박들의 자유로운 항행은 보장될 수 있을 것이기 때문이다.

유엔해양법협약 상 배타적 경제수역 내에서의 자유 통항은 당연히 인정되는 것이고, 설사 영해라고 하여도 '무해통항권'은 절대적으로 보장되어야 한다. 심지어 휴전상태에서도 무해통항권을 제약할 수 없다는 것이 국제법의 원칙이다. 그러나 북한의 군사경계수역도 그에 대하여 제한을 두었고, 우리의 NLL은 그것을 원천적으로 허용해 오지 않았다. 더욱이 그동안 북한은 우리 선박으로 하여금 서해 NLL을 통해 바로 북한으로 직항할 수 있게 하여 왔는데, 우리는 북한 선박의 직항을 인정하지 않고 서해 NLL을 'ㄷ'자 모양으로 길게 돌아가게 하였으니, 그 자체로도 형평에 맞지 않았던 것이다.

III. 맺음말

지금까지 한반도 동해와 서해의 군사적 경계선을 모두 폐기하고 국제해양법에 따라 새로운 평화로운 관계를 수립할 것을 제안하였다. 서해와 동해의 NLL 그리고 북한의 군사경계수역은 모두 우리 정전협정 그리고 국제해양법에 맞지 않는 것이다. 원칙을 얘기하자면, NLL은 그대로 유지되어서는 안된다. NLL이 유지될 수 있는 가능성은 딱 하나 있다. 그것은 한반도가 아직도 '전쟁상태'에 있다는 조건이다. 전시상태라면 우리는 정당방위를 이유로 NLL의 무력적 관철을 정당화할 수 있을지 모른다.

한반도는 진정 아직도 전쟁상태에 있나? 만약 그렇다면, 우리는 다시 그동안 북한의 여러 적대행위와 군사적 도발에 대하여 불평할 이유도 없다. 그리고 우리는 지금 서해 NLL 사수에 만족해서는 안된다. 동해 NLL도 더 북쪽으로 밀고 올라가야 한다. 근본적으로 하루빨리 북한을 붕괴시켜, '반란 단체'에 장악된 한반도 모든 영토를 수복해야 한다. 그러나 이것이 진정 적대행위 종식을 규정한 우리 정전협정에 부합하는가? 분쟁의 평화적 해결을 말하는 유엔 헌장에 부합하는가? 평화통일을 천명한 우리 헌법에 맞는 얘기인가?

서해 NLL은 우리 장병들이 '피와 목숨으로 지킨 선'이라고 한다. 그러나 북한 입장에서도 자신들의 수역을 '피와 목숨으로' 지켜왔다고 말할 것이다. 남과 북이 기존의 NLL을 고수하자면 이는 결국 계속하여 장병들 그리고 국민들의 피와 목숨을 요구하는 것에 다름 아닌 것이다. 그것이 과연 애국이라면, 이 얼마나 반인륜적이며, 야만적이며, 어리석은 애국이란 말인가? 정전 60주년 이제 우리는 그 서글프고 무지한 군사주의에서 벗어날 때가 되었다고 생각한다.

그동안 우리는 북한에 대하여 늘 국제적 표준에 맞게 행동하라고 요구하여 왔다. 북핵문제에서도, 탈북자 문제에서도 그렇고, 최근 개성공단의 재가동 문제에 있어서도 우리는 국제적 표준을 요구하고 있다. 그렇다면, 서해 NLL, 아니 한반도 해상 경계의 재설정 문제에서도 국제적 규범에 따라 해결해 봄이 어떤가?