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"내년 지방선거 때 개헌 국민투표를 함께 실시하겠다." 지난 대통령선거 당시 사사건건 다투던 문재인, 홍준표, 안철수, 유승민, 심상정 후보가 한 목소리로 약속했다.

개헌의 내용과 방향은 제각각이었다. 그래도 각 당을 대표한 여야 대선후보들이 국가적 대사의 '시간표'에 합의한 의미는 적지 않았다. 많은 이들이 2018년을 '개헌의 적기'로 꼽았다.

집권 뒤 개헌 약속을 손바닥 뒤집듯 했던 과거 대통령들과 달리, 문 대통령은 당선 뒤에도 개헌 의사를 공식적으로 확인했다.

"저는 내년 지방선거 때 개헌 국민투표를 함께 하는 것이 바람직하다고 생각합니다. 그 시기를 놓친다면 국민들이 개헌에 뜻을 모으기가 쉽지 않을 것입니다. 국회에서 일정을 헤아려 개헌을 논의해 주시기를 당부드립니다.

개헌과 함께 국민의 정치적 의사를 정확하게 반영하는 선거제도의 개편도 여야 합의로 이뤄지기를 희망합니다. 개헌과 선거제도 개편으로 새로운 국가의 틀이 완성되길 기대하며 정부도 책임 있는 역할을 다하겠습니다."(11월 1일 국회 시정연설)

약속을 뒤집은 쪽은 제1야당을 이끄는 홍준표 대표다. 그는 지난달 30일 "개헌을 지방선거에 붙여서 하는 것은 옳지 않다"며 "개헌 시기를 못 박을 것이 아니라 문재인 대통령 임기 중에 하면 되는 것"이라고 말을 바꿨다.

이때부터 상황이 변했다. 116석을 가진 자유한국당이 반대하면 내년 지방선거 때 개헌은 불가능하다. 국회 개헌특위 차원의 개헌안 마련(2월) → 국회 개헌안 발의(3월) → 국회 개헌 의결(5월) → 개헌 국민투표(6월)로 이어지는 '순조로운' 일정은 기대하기 어렵게 됐다.

권력구조 변경과 짝을 이루는 선거구제 개편도 난항에 빠져들었다. 개헌특위와 함께 정치개혁특별위원회(정개특위) 활동 시한도 올해로 끝난다. 5년 단임 대통령제와 국회의원 소선거구제는 현재로선 철통같다.

오래전부터 분권형 개헌과 소선거구제 개편을 주장해온 유인태 전 의원을 만나봤다. 그는 "홍준표 대표의 태도로 봐선 이번에는 어려울 것 같다"고 했다. 문 대통령이 직접 개헌안을 발의하더라도 "한국당이 더 반대할 것이기 때문에 실제로 통과될 가능성은 없다"고 했다.

매듭을 단번에 풀 왕도가 없다면, 시간이 걸리더라도 정치권의 대승적 결단이라는 원칙이 중요하다. 자유한국당 다수가 선호하는 분권형 개헌을 여권이 수용하고, 그 대신 한국당이 소선거구제에 대한 고집을 버리는 대타협이다.

유 전 의원은 "선거구제 변경은 자유한국당이 양보 없이는 불가능하다"며 "선거제도를 바꾸려면 자유한국당이 원하는 분권형 대통령제를 수용하는 협상이 필요하다"고 했다. 그는 "내년 지방선거 때 할 수 없다면, 2019년에 추진할 수도 있다"며 이 같이 말했다.

분권형 개헌과 선거구제 개편이 필요한 이유로 그는 "국민통합"과 "다원화된 정당체제"를 들었다. 정파간 연정이 일상화되는 권력구조로 갈등 비용을 줄이고, 국회를 대타협의 장으로 바꾸려면 개헌과 선거구제 개편이 맞물려 이뤄져야 한다는 것이다.

그는 문 대통령의 임기 내에 개헌이 이뤄지기 위해선 두 가지 변화가 전제돼야 한다고 본다. 의회에 대한 불신 탓에 분권형 개헌에 미온적인 문 대통령의 변화, 그리고 리더십 없이 표류하고 있는 자유한국당의 변화다. 아직, 개헌의 문이 완전히 닫힌 것은 아니다.

다음은 인터뷰 전문.

"한국당 의원 다수는 분권형 개헌 찬성한다"

프레시안 : 예산 국회가 끝나고 개헌 이슈가 떠올랐다. 오래전부터 분권형 개헌을 주장해 온 입장에서 여야의 개헌 논의를 어떻게 보나.

유인태 : 내년 지방선거 때 개헌 투표를 동시에 하는 방안은 지금으로선 거의 어려워진 상황이다. 홍 대표가 그런 일정 자체를 반대하고 있기 때문이다. 개헌은 모든 당의 합의 속에서 가능한데, 제1야당이 지방선거 때 개헌을 국민투표 부치는 방안 자체를 거부하면 불가능하다.

홍준표 대표를 이해 할 수 없다. 올해 1월 상황을 보자. 자유한국당, 국민의당, 바른정당이 대통령 선거 때 개헌 국민투표를 같이 하자고 주장했다. 대선 때 홍 대표는 문 대통령을 향해 개헌을 거부하는 후보라고 압박까지 했다. 1년도 지나지 않은 일들을 이렇게 새카맣게 잊어버려도 되나 싶다. 문 대통령이 개헌 공약을 안 지킬까봐 의심의 눈초리로 쳐다봤던 자유한국당 대선후보 홍 대표가 이제와 개헌 국민투표를 거부한다? 말이 안 된다.

이처럼 자유한국당이 반대하면 내년 6월 개헌은 어렵지만 개헌 이슈 자체가 물 건너간 것은 아니다. 구심점 없이 표류해온 자유한국당은 개헌 문제를 놓고 진지하게 의견수렴을 못했을 것이다. 내가 아는 한 한국당 다수의 의원들은 분권형 개헌에 찬성한다. 분권형 개헌안이 관철 될 수 있다면, 선거구제에서 양보를 할 수도 있다는 것이다.

프레시안 : 홍 대표가 반대하는 이유로 개헌이 엮이면 지방선거에 불리하기 때문이라는 해석들이 나온다.

유인태 : 그렇게 보지 않는다. 그동안 자유한국당은 구심점 없이 좌충우돌 표류해왔다. 개헌 정국은 제1야당의 존재감을 보여주고 정국을 주도할 수 있는 기회다. 개헌 정국에선 국민의당 39석보다 116석 자유한국당이 중요하다. 개헌안을 내년 3월까지 도출한다면, 국가적 중대사를 풀어가는 과정에서 자유한국당 지지율이 상당히 올라갈 수 있다. 친박-비박 내분 탓에 10%대 초반인 지지율을 높일 수 있는 좋은 계기가 된다. 하기 나름인 거다.

자유한국당의 방황과 표류가 개헌의 장애물이다. 이제 새 원내대표가 뽑혔으니 새로운 리더십으로 개헌에 대해 전향적으로 임해줬으면 하는 바람이다. 자유한국당이 달라지지 않으면 국회에 행정권을 맡기는 분권형 개헌에 국민들은 더 부정적으로 생각하게 될 것이다.

프레시안 : 홍 대표와 자유한국당 다수 의원들 사이의 인식 차가 존재한다는 얘기인데.

유인태 : 그렇다. 내부에서 시시비비가 많다. 예를 들어 김무성 의원도 2014년 당 대표 시절에 개헌 얘기를 꺼낸 바 있다. 당시 새누리당 의원들은 김무성 의원의 개헌안에 공감했다. 그 때는 박근혜 전 대통령이 '김무성 개헌론'에 반대했다.

그러던 박 전 대통령도 20대 국회가 여소야대로 바뀌면서 개헌에 관한 생각을 바꿨다. 작년 6월, 그러니까 최순실 사건이 터지기 전부터 공개적으로 얘기는 하지 않았지만 박 전 대통령도 개헌 준비를 결심했다. 이렇게 볼 때, 자유한국당 지도부가 다수 의원들의 견해를 잘 수렴해서 전향적으로 임하면 국면이 바뀔 수 있다.

하지만 그동안 보여준 홍 대표의 태도로 봐선 이번에는 어려울 것 같다. 조금 시간을 가지고 문 대통령 임기 내에 할 수만 있다면 가능성이 완전히 없는 것은 아니다. 2020년은 총선이 있기 때문에 어렵다. 내년 지방선거 때 할 수 없다면, 2019년에 추진할 수도 있다고 본다.

프레시안 : 여야가 합의하는 개헌안 도출이 현실적으로 어려워지면서 플랜B가 거론된다. 정세균 국회의장은 국회가 해결하지 못하면 대통령에게 개헌 발의를 요청할 수도 있다고 했다.

유인태 : 그건 상당히 우려스럽다. 갈등만 유발할 것 같다. 대통령이 개헌안을 내면 자유한국당이 받겠나. 지방선거 때 개헌 국민투표를 반대하는 상황에서 대통령이 개헌안을 던지면 한국당은 더 반대할 것이다. 물론 지난 대선 때 있었던 여야 합의를 환기시키는 데는 도움이 되겠지만, 대통령의 개헌안이 실제로 통과될 가능성은 없다. 100석이 넘는 한국당의 반대로 인해서.

프레시안 : 자유한국당을 뺀 정당들이 합의안을 도출해 발의할 가능성은?

유인태 : 개헌은 자유한국당이 반대하면 아무리 용을 써봐야 될 수가 없다. 설령 그렇게 처리가 된다면 날치기라고도 볼 수 있다. 현상 변경을 하려면 정파 간 합의가 없이는 불가능하다.

프레시안 : 권력구조를 뺀 개헌 추진이라면 어떤가. 문 대통령은 지방분권과 기본권 신장 등 낮은 수위의 개헌을 생각하는 듯하다.

유인태 : 기본권과 지방분권을 추진하는 개헌도 의미가 있다. 하지만 개헌안을 대통령이 발의하면 자유한국당이 반대할 것이기 때문에 국회 통과가 현실적으로 더 어려워진다.

"선거제도 바꾸려면 한국당과 협상해야"

프레시안 : 대통령과 민주당 다수는 4년 중임제를 선호한다. 권력구조 문제에서 분권형과는 다른 방향인데.

유인태 : 대통령은 분권형 개헌에 대한 생각이 없어 보인다. 지방분권, 감사원의 국회 이관, 대통령 권한을 국회로 조금 이관하는 정도에 관심을 두고 있지 권력구조 자체를 바꿀 의지는 크지 않다고 본다. 문 대통령 입장이 그렇다 보니 민주당 내 분권형 개헌론자들도 목소리를 내지 않고 애매한 태도를 보인다.

프레시안 : 문 대통령이 분권형 개헌에 소극적인 이유는 뭔가?

유인태 : 문 대통령은 의회에 대한 불신이 깊은 편이다. 4년간 국회에서 겪은 경험이 컸던 것 같다. 권한을 국회에 넘겨도 괜찮을까 하는 의심을 하는 것 같다. 국회가 합의해오면 권력구조 문제도 수용하겠다고 했을 뿐, 대통령이 자발적으로 바꿀 것 같지는 않다.

그렇지만 민주당에 분권형 개헌에 신념이 있는 의원들도 있다. 본래 자유한국당 다수가 분권형 개헌을 선호하는데, 개헌과 세트가 되는 선거구제 문제에서 한국당의 양보를 받아내는 협상이 필수다. 문 대통령도 국회가 합의하면 권력구조 문제를 수용하겠다고 했다.

프레시안 : 자유한국당이 선호하는 분권형 개헌을 여권이 수용하고, 한국당은 선거구제 변경을 수용해야 한다는 얘기인가?

유인태 : 그렇다. 분권형 개헌이 필요한 이유는 제왕적 대통령제의 문제 때문만은 아니다. 노무현 전 대통령이 대연정을 던졌던 근본적인 고민은 국민통합을 이루지 않고는 한 발짝도 앞으로 못 나간다고 생각했기 때문이다. 갈등비용을 줄여야 한다는 것이었다. 국민들이 행복하게 사는 나라들은 사회적 대타협이 잘 된 나라들이다. 우리처럼 진영이 극도로 분열된 나라는 그렇게 되기 어렵다. 사회적 대타협을 하려면 분권형 개헌으로 정파 간 연정이 원활해져야 한다.

선거구제도 마찬가지로 변해야 한다. 현행 소선거구제가 바뀌면 4당 체제 정도가 예상된다. 바른정당이 주장하는 소위 합리적 보수 블록도 생기고 정의당과 민주당 내 진보파 등 진보 블록도 안정적인 정당이 될 수 있다. 다원화된 우리사회를 반영하는 정당 체제다. 이렇게 되면 어느 세력도 자기 주장대로 국정을 끌고 갈 수 없다. 설령 1당이 되더라도 연정을 하게 되고 국회가 대타협의 장으로 바뀌는 것이다.

선거구제 변경은 자유한국당이 양보 없이는 불가능하다. 현행 소선거구제에서 가장 이익을 누리는 당이 한국당이다. 지지율만큼의 의석을 확보하는 선거제도로 바꾸려면 자유한국당이 원하는 분권형 대통령제를 수용하는 협상이 필요하다는 것이다. 권력구조는 그대로 두고 선거구제만 바꾸자고 하면 될 리가 만무하다. 꿈을 깨야한다. 그만큼의 주고받기를 하지 않고는 불가능하다.

프레시안 : 이인영 의원이 최근 개헌을 공론화위원회 논의를 통해 풀어가자는 제안을 했다.

유인태 : 정치권이 합의하려는 노력을 통해서 해야 한다. 국민들 의견을 수렴하는 분야는 여러 기본권에 관련된 것이지, 권력구조 문제는 어렵다. 주권자의 참여 속에서 이뤄져야 한다는 취지에 공감하고 많은 국민들의 의견을 여러 경로를 통해서 수렴해야겠지만, 권력구조 문제를 공론화위에서 논의하자는 제안은 궁여지책으로 나온 것 아닌가 싶다. 정파 간에 분권형 개헌에 대타협을 먼저 하면 국민여론도 우호적으로 바뀔 수 있을 것이다.

프레시안 : 평소 유 의원은 선거구제 개편 없는 개헌은 반대한다고 했다. 권력구조와 선거구제가 서로 조응해야 한다는 뜻으로 이해한다. 현행 소선거구제를 그대로 두면, 분권형 개헌이 이뤄져도 문제가 된다고 보나.

유인태 : 선거구제를 이대로 둔 채 분권형 개헌은 위험하다. 영남(66석)은 호남(30석)보다 의석수가 두 배가 넘는다. 공업화 과정에서 인구 자체가 비대칭이 됐기 때문이다. 지역주의가 완화됐다고는 해도 아직도 맹위를 떨치고 있다. 이런 상황에서는 자칫 일본 자민당처럼 영남당 장기 집권 체제가 될 수 있다. 소선거구제에선 지금의 대통령제가 그나마 더 낫다. 선거구제를 바꾸지 않는 분권형 개헌은 반대할 수밖에 없다.

프레시안 : 선거구제만 먼저 바꾼다면?

유인태 : 그건 자유한국당이 받지 않는다. 사실 나는 선거구제만이라도 바꿨으면 좋겠다고 생각한다. 하지만 원칙적으로 다당제는 내각제와, 대통령제는 양당제와 세트다. 결국 함께 가야한다.

프레시안 : 내년 지방선거 때 개헌은 사실상 어렵다. 앞서 2019년 개헌을 언급했는데, 지방선거 이후에도 개헌의 동력이 남아 있을까?

유인태 :　할 수 있다면 총선 전에 개헌과 선거구제 개편을 하고, 바뀐 선거구제로 2020년 총선을 치르는 게 좋다. 그리고 문 대통령의 임기가 끝나는 2022년에 새로운 분권형 대통령이 탄생하는 것이다. 그러면 2022년부터 제7공화국이 된다. 2019년까지 개헌과 선거구제 개편을 할 수 있다면 이런 일정이 가능하다는 얘기다.

"문 대통령 협치 노력 아쉬워"

프레시안 : 개헌이나 선거구제 문제도 그렇지만, 당장 정기국회는 물론이고 이번 임시국회에서도 개혁입법 실적이 매우 저조하다.

유인태 : 대통령의 협치 노력이 부족했다고 본다. 처음엔 당선 되자마자 야당도 방문하고 여야 원내대표도 청와대로 초청했다. 그 뒤로는 대통령이 의회에 협력을 구하는 노력이 충분치 않았다고 본다. 아쉬운 대목이다.

내가 (노무현 정부 시절) 청와대 정무수석을 할 때는 야당 대표와 청와대 만찬, 오찬도 많이 했다. 각 당별로 당 대표, 원내대표, 정책위의장, 사무총장까지 초청해서 식사를 같이 했다. 만찬을 하면 최고위원들까지 10여명을 부르기도 했다.

아무리 자유한국당이 표류한 측면이 있다고는 해도, 대통령이 한국당 지도부를 초청해서 국회 관련 얘기도 듣고, 국민의당 지도부에도 그렇게 하면 어떤가. 홍준표 대표가 다른 당들과 같이 참석하는 게 싫다고 하면 따로 만날 수도 있는 것이다. 홍 대표가 한국당을 대표할만한 리더십이 있느냐의 문제가 있긴 하지만, 영수회담을 못할 이유도 없다. 문 대통령이 진정성을 가지고 대화를 하는 사람이기 때문에 허심탄회하게 만나면 대화를 아예 하지 않는 것보다는 좋은 결과가 나온다.

프레시안 : 자유한국당의 태도로 봐선 여야 협치가 더욱 어려워지지 않을까? 이번에 당선된 김성태 원내대표도 대여 투쟁을 내걸었는데.

유인태 : 자유한국당도 지방선거가 다가오니 10%대 지지율이라도 유지해보려고 몸부림치는 것이다. 상식적인 행태를 보이지 못하고 있다. 이제 어떻게 해야 중도보수를 다시 지지층으로 회복할 수 있을지 상식에 기반해 판단을 하기 바란다. 김성태 원내대표는 한국노총에서 잔뼈가 굵었고, 중도, 합리적 보수를 하려고 했던 바른정당에서 복귀한 사람 아닌가. 기대는 해본다.

프레시안 : 내년 지방선거 구도와 관련해서 국민의당-바른정당 통합론은 어떻게 보나.

유인태 : 지금 봐선 통합까지 가기는 어렵다. 잘해야 선거연대 정도 아닐까 싶다. 안철수 대표가 마음을 비워야 한다. 모든 계산을 자기 대권에 맞춘 것처럼 속이 너무 훤히 보였다. 바른정당과의 연대 문제를 제대로 된 개혁을 하기 위한 연대로 가야했는데 자기 욕심만 앞세우는 것으로 국민들 눈에 비쳐졌다. 이미 국민의당에서 안철수 현상을 지지했던 젊은층은 다 떠나갔다. 지금 국민의당을 지탱하는 건 오히려 호남과 문 대통령을 대립하게 만든 박지원 전 대표 역할이 컸다.

프레시안 : 적폐청산 드라이브는 어떻게 보나. 자유한국당 등은 정치보복이라고 한다.

유인태 : 적폐청산은 불가피한 측면이 있다. 과거 국가기관의 드러난 문제조차도 그냥 넘어가면 촛불 들었던 국민들이 문재인 정부에게 뭐라고 하겠나. 지난 9년 동안 국정원이 개판을 친 것도 제대로 밝혀내지 못하면 촛불혁명으로 태어난 정권이라고 할 수 있겠나? 정치보복은 먼지털기식 표적수사가 정치보복이다. 지금은 그런 것이 아니지 않나. 최경환 의원 문제도 국정원 특수활동비 조사를 하다 보니 드러난 것이다.

프레시안 : 이명박 전 대통령에 대한 수사도 불가피하다고 보나.

유인태 : 국정원 문제나 사이버사령부 의혹을 보면 MB와 박근혜는 견원지간이었음에도 (MB 임기 말) 두 사람의 청와대 회동에서 대타협을 한 것이다. 이명박 정부의 국가기관을 동원한 국기문란 행위를 박근혜 정부가 바통 터치 한 것이다. 그 점을 이 정부에서 덮고 넘어갈 수는 없다고 본다.