이번 4.7 서울·부산시장 보궐선거는 여당, 야당을 막론하고 정치인들에게 하나의 중요한 교훈을 남겨주었다. 지지하는 정당을 통해 실현하려던 공동체적 '이상(理想, vision)'이 좌절되었을 때, 유권자들은 평소에 지지했던 이념(ideology)과 관계없이 자신의 '이해(利害, interest)'를 좆아 투표 한다는 것이다. 소위 '욕구의 퇴행'에 의한 선택이 일어날 수 있다는 사실을 이번 보궐선거가 입증해 주었다. 미국의 심리학자 매슬로우(Abraham H. Maslow)는 '욕구단계설'을 주장하였다. 그 이론에 의하면, 인간은 '생리적 욕구'나 '안전의 욕구' 같은 하위욕구가 충족되어야 '존중의 욕구'나 '자아실현의 욕구'같은 상위욕구가 생긴다고 한다. 하지만 이와 달리 앨더퍼(Clayton P. Alderfer)는 '욕구동시발생설'을 제기하였다. 그는, 욕구의 유형과 정도는 사람에 따라 다르지만 상위욕구와 하위욕구는 동시에 일어날 수 있다고 보았다. 이 이론이 더 흥미로운 것은 상위욕구가 좌절되거나 기대하기 어려워졌을 때, 그 상위욕구는 하위욕구로 퇴행되거나 전환되어 나타난다는 것이다. 일반적 의미에서, 개인의 유·불리를 넘어 공동체적 선을 추구하려는 욕구를 '이상적 욕구', 자신의 이익을 우선시하는 욕구를 '이해적 욕구'라고 부를 수 있다. 그런 의미에서 이번 4.7 보궐선거는 작년 21대 총선에서 여당을 지지한 유권자들의 '이상적 욕구'가 '이해적 욕구'로 전환된 것으로 볼 수 있다. 앨더퍼의 말을 빌리자면, 상위욕구가 하위욕구로 퇴행한 것이다. 만약 1년이라는 짧은 기간 안에 치러진 두 선거에서 유권자들의 행태 변화가 현격하다면, 이를 살펴보고 교훈을 얻는 것은 여당 야당을 막론하고 큰 의의가 있다고 본다. 이를 통해, 여당은 선거 참패의 원인을 제대로 인식하여 실패를 반복하지 않을 기회를 얻을 수 있고, 야당은 이번 선거 승리가 언제든지 반전될 수 있다는 경각심을 가질 수 있기 때문이다.

가장 큰 상처를 입은 층은 지난 총선에서 여당을 지지했던 유권자들

이번 보궐 선거는, 21대 총선에서 유권자들이 만들어준 거대여당이 기대와 달리 위임받은 시대적 과제들을 수행하지 못했을 때 어떻게 응징되는지를 여실히 보여준 사건이었다. 2017년 5월, 촛불 정신을 구현하겠다는 대국민 공약으로 집권한 문재인 정부는 3년이 지나도록 몇몇 핵심 개혁입법들에 대해 성과를 내지 못하고 있었다. 하지만 이런 부진에도 불구하고 유권자들은 여당에 대한 기대를 버리지 않았다. 물론, 코로나19 사태와 일본의 경제보복 등에 잘 대처한 것도 하나의 이유가 될 수 있다. 하지만 국회를 무력화하는 제1야당과, 기소 독점권을 남용하는 검찰, 그리고 편향 보도를 양산하는 지배적 보수언론이 총 동원되어 권력기관 개혁을 저지하는 모습을 목도한 유권자들이 이를 타개하라고 여당에게 거대 입법 권력을 부여해 준 측면이 크다. 왜냐하면 문재인 대통령 선거공약 중 국민들이 가장 선호한 공약이 '권력기관 개혁을 통한 공정한 나라 건설' 이었기 때문이다. 그것은 한마디로 불공정한 국가 시스템을 바꾸라는 것이었다. 촛불 정신을 한마디로 규정하기는 어렵다. 하지만 국민 삶의 차원에서 보면, 든든하고 보편적인 사회안전망과 창의력이 마음껏 발휘될 수 있는 일자리 창출로, 국민이 모두 행복한 복지국가를 만드는 것일 것이다. 하지만 그런 사회를 만들기 위한 필수 전제조건은 기회와 보상이 공평하게 주어지는 공정한 국가시스템을 만드는 것이다. 문재인 정부에 요구한 촛불민심의 최우선 과제도 불공정 제도에 기생한 특권집단들의 카르텔을 해체하여 실질적 민주화를 이루라는 것이었다. 이는 소위 '적폐'라고 불리는 불공정한 국가제도들을 바꾸는 하드웨어적 개혁을 요구하는 것이다. 그런데 이 하드웨어적인 제도개혁은 국민의 실질적 삶의 향상을 추구하는 소프트웨어적 민생개혁과 분리될 수 없는 민주사회의 공동체적 이상(理想, vision)이다. 많은 개혁과제들 중에서도 가장 시급했던 것은 검찰과 언론개혁이다. 그러나 그것은 역대 정부들이 수 없이 시도하다가 번번이 무산된 지난한 과제들이었다. 심지어 전직 대통령이 목숨을 잃은 것과도 무관하지 않은 숙제이기도 하다. 반면 개혁의 당사자들인 검찰과 언론은 개혁에 순응하거나 동참할 의지를 보이지 않았다. 포기해야 할 특권이 너무 컸기 때문일 것이다. 이미 그들은 마음만 먹으면 개인의 모든 취약점을 파악하여 개혁시도를 무력화할 능력을 보유하고 있었다. 또한 필요하다면 언제든 펜과 칼을 빼어 들이댈 수 있는 권력이 되어있었다. 따라서 촛불 민의로 탄생한 문재인 정부일지라도 성공을 장담하기 어려운 과제들이었다. '펜은 칼보다 강하다.'는 말이 있다. 그런데 펜(언론)과 칼(검찰)이 국민을 위해서가 아니라 서로의 이익을 위한 보호막이 되어주었다. 그러다보니 어느덧 선출된 국가권력으로도 통제하기 어려운 특수권력 연합체가 되었다. 민주주의와 인권을 지탱해주는 최후의 보루들이 오히려 민주주의를 위협하는 존재로 기능한다면, 이는 국민에게는 물론이고 그들 자신을 위해서도 매우 불행한 일이다. 검찰과 언론이 이렇게까지 된 데에는 과거 청산하지 못한 일제의 잔재, 남북 대치에 따른 이념적 억압, 군부독재의 지속, 관주도 불균형 경제성장으로 인한 불공정의 일상화라는 현대사의 아픈 궤적들이 있다. 하지만 이제는 바꿔야 한다는 것을 모두가 알고 있다. 그런데 정답은 보이는 데 왜 이렇게 문제를 풀기가 어려운가? 신제도주의 이론이 그 대답의 단초를 제공해 줄지도 모른다.

신제도주의의 입장에서 보는 검찰과 언론 개혁의 어려움

신제도주의(New institutionalism)의 핵심 명제는 단순하다. '한번 도입된 제도(정책)는 바꾸기 어렵다.'는 것이다. 어떤 제도가 도입되고 나면 시간이 경과하면서 그 제도를 이용하고, 협력하고, 이익을 주고받는 수많은 개인과 집단들이 그 제도를 중심으로 모여든다. 그 제도를 운영하는 조직은 그 중 가장 큰 이해 집단이 되고 그 조직의 조직원은 가장 큰 이해 당사자들이 된다. 검찰과 언론 제도들도 이런 과정을 거쳐 운영자들의 배타적 이익을 보장해주는 제도로 남용되었다. 제도도입의 목적인 국민의 이익보다 제도를 운영하는 자신들의 이익을 우선하여 추구할 수 있는 편리한 도구가 된 것이다. 그런 집단들 중 검찰과 언론이 대표적이다. 하지만, 지난 세월호 사건이나 이번 LH 사건에 관련된 비리도 정도가 다를 뿐 '관피아'로 잘 알려진 공적 기관 커넥션 적폐의 일단이 드러난 것이다. 다만, 검찰과 언론은 어떤 경우에도 처벌받지 않는 권력이기에 정도가 심하고 폐해도 커서 개혁의 시급성이 큰 것이다. 그들은 절차적 민주화가 이루어진 이후에도 여전히 정치, 경제, 사회의 유력한 집단들과 커넥션을 형성하여 세력을 키우고 제도개혁을 저지하는 힘으로 작용해왔다. 따라서 기득권을 허무는 제도개혁을 타협 없이 추진하려 시도하는 자는 온갖 방해와 공격을 감수하지 않으면 안 되었다. 조국, 추미애 두 장관과 가족들이 겪어야 했던 사례가 이를 잘 대변해 준다. 민주주의의 희망이요 인권의 보루가 되어야할 그들이 오히려 국민 위에 군림하고 두려운 존재들로 변했다면 이는 비극이 아닐 수 없다. 대통령도 한계를 느끼는 이 지난한 과업을 수행할 수 있는 길은 오직 깨어있는 국민들의 힘과 그 힘을 위임받은 입법 권력이 시대적 소명을 가지고 나서는 것뿐이다. 관련 제도를 과감하게 손보는 개혁입법을 신속하게 추진해야 한다. 하지만, 촛불 혁명으로 출범한 문재인 정부는 3년 동안 개혁과정에서 여당의 입법지원을 받는데 한계가 있었다. 이미 이전 20대 총선에서 구축된 여소야대의 분점정부(divided government)는 개혁입법을 저지하는 강력한 거부점(veto point)으로 작용하였다. 이를 해소할 강력한 입법 권력의 등장이 절실한 상황이었다. 이렇게 개혁입법들이 지연되고 진통을 겪는 동안, 코로나19 팬데믹 사태가 터졌다. 일자리와 소득 불안이 가중되는 상황에서 저금리와 양적완화를 틈타 부동산 투기가 기승을 부렸다. 반복되는 정부의 투기근절 대책에도 불구하고 천정부지로 오르는 부동산 가격은 국민들을 불안하게 만들고 실망시켰다. 특히 영끌(영혼까지 끌어당겨서 주택을 사는 행위), 갭 투자(전세를 끼고 적은 돈으로 주택을 사는 행위)라는 유행어가 퍼질 정도로 자산 상위 20~30대의 주택투기가 기승을 부렸다. 정부는 주택 정책을 통해 반드시 국민의 주거안정을 이룰 수 있다는 확신을 국민에게 심어주지 못했고, 여당은 국민의 민심을 제대로 읽고 정부에 관철시키는 데 무기력했다. 이런 상황에서 유권자들은 2020년 5월 총선을 맞이하게 된 것이다.

2020년 총선에서 유권자들의 여당 지지에 담긴 뜻

2020년 5월에 치러진 21대 총선에서 국민들은 범여권 정당들에 180석이라는 강력한 입법 권력을 부여해 주었다. 140~150석만 주어도 친여정당 및 제1야당과의 정책협상을 통해 개혁 입법을 수행할 여지가 없지 않다. 그럼에도 180석이라는 절대적 지지를 보내준 것이었다. 특히 이 총선에서 20~30대 젊은이들로부터 얻은 여당의 득표율은 60%에 달했다. 부동산 가격 상승에 따른 상실감이 가장 컸을 젊은이들이 오히려 여당을 전폭적으로 지지해 준 것은 의미하는 바가 크다. 당시의 정치 상황을 보자. 2019년 말에 우여곡절 끝에 '고위공직자범죄수사처법(공수처법)'은 통과되었으나 공수처의 출범 전망조차 불확실한 상황이었다. 이미 물리력으로 정상적 국회운영을 방해한 전력이 있는 제1야당이 또다시 법을 아랑곳하지 않고 공수처장 후보 추천을 거부하여 국민의 분노를 일으키는 상황이었다. 이를 타개할 수 있는 길은 '여소야대'로 힘이 부치던 여당에게 압도적 입법 권력을 부여해 주는 것뿐이었다. 이를 통해 시대적 과제인 개혁입법들을 신속하게 마무리하고, 최대 민생현안인 부동산 안정화 등 국민의 실질적 삶을 살펴달라는 간곡한 요청이요 명령이었다. 그렇다면 집권 여당인 더불어민주당은 지난 21대 총선에서 유권자들이 부여한 시대적 명령을 책임 있게 수행하고 그 기대를 충족시켰는가? 그렇지 못했다는 것이 유권자들의 판단이고 이번 선거의 결과이다. 보궐선거 패배의 원인을 분석했다고 하면서 제각각 반성문을 낭독하러 회견장에 나오는 여당 의원들의 모습은 책임을 지려는 모습과는 거리가 멀었다. 아직도 21대 총선에서 180석을 안겨준 국민의 뜻이 무엇이었는지 제대로 이해하지 못한 모습들이었다. 그들이 조국 사태를 탓하든 LH사태를 핑계 삼든 모두 헛다리를 집은 것이다. 그들은 '무엇을 잘못 해서' 패한 것이 아니라, '마땅히 해야 할 일을 하지 않아서' 응징을 받은 것이다. 국민 눈에는 그들이 유권자들의 뜻을 제대로 파악도 못하고, 개혁의 의지도 열정도 없는 것으로 보였다. 국민의 명령보다도 거대 언론의 펜과 검찰의 칼을 두려워하는 것으로 보였다. 그것은 2020년 총선 이후 집권 여당이 핵심 개혁과제들에 대해 어떤 태도로 임했는지, 개혁의 추동력을 잃게 만들지는 않았는지, 정부의 부동산 정책과 긴급재난지원금 지급에서 정부를 어떻게 설득하고 어떤 민의를 전달했는지, 지각 있는 사람들은 다 알고 있기 때문이다.

국민이 부여해 준 거대 입법 권력을 책임 있게 활용해야

4.7 보궐선거 즈음에서 유권자들은, 집권 여당을 통해 기대한 '공의로운 공동체 구축'과 '투기 없는 안정된 삶'에 대한 이상(vision)을 접은 것으로 보인다. 특히 현실이 어려워도 이상을 추구하는 경향이 있는 패기의 젊은이들이 총선 시에 가졌던 여당에 대한 기대가 무산되자 현실적 '이해(interest)'를 추구하는 선택으로 기울게 된 것으로 보인다. 유권자들은 공동체적 이상과 개인적 이해 중 어느 것을 포기할 이유가 없고 포기해서도 안 된다. 그런데 권한을 위임받은 정당이 공동체적 이상을 제시하지 않고 실현의지도 없어 보인다면 유권자들에게 남은 선택은 자신의 생존과 이익을 극대화할 욕구를 추구하는 것 밖에 없다. 앨더퍼의 표현을 빌리자면 상위욕구(이상추구)가 좌절될 때 하위욕구(이해추구)가 오히려 강화된다는 것이다. 여당, 야당 할 것 없이 정당들은 틈만 나면 자신들의 정치이념을 강조한다. 하지만 유권자인 국민에게는 정치이념보다 구체적 정책비전이 더 중요하고 절실하다. 따라서 어느 정당이든 핵심공약들에 대해서는 정책별로 구체적 목표와 로드맵을 만들어 자신들을 지지해준 유권자와 국민에게 제시하는 것이 마땅하다. 이는 지지자들에게 공약이행을 다짐하는 약속이고, 그들의 지지를 얻는 수단이기도 하며, 나중에 평가를 받을 기준이 되기 때문이다. 특히 여당은 대통령과 함께 국정을 책임지는 정당으로서 핵심정책에 대한 목표와 수단, 일정 등을 담은 정책비전을 명확히 제시하고 국민을 설득할 의무가 있다. 나아가 의원들이 직접 나서서 실명으로 개혁과제별 추진의지를 밝히고 열정으로 뛰는 모습을 보여주어야 한다. 아울러 부동산 정책 같은 소프트웨어적 민생개혁정책들은 검찰과 언론개혁 같은 하드웨어적 국가제도 개혁과제와 분리하여 세밀하게 국민과 소통하며 추진하여야한다. 그런데 여당 홈페이지의 어디를 봐도 핵심 개혁과제들에 대한 소명이나 비전, 추진의지가 명확히 드러나 보이지 않는다. 개혁에 임하는 지도부와 의원들의 결연함이나 열정도 보이지 않는다. 어떻게 유권자들의 신임을 얻겠는가? 최근, 여당 내에서는 당대표 선출 이후 ‘당 혁신위원회’를 발족하기로 했다고 한다. 이런 노력들을 통해 당 안팎의 바닥 민심을 철저하고 신속하게 수렴하여 개혁정책들에 대한 비전을 명확하게 제시해야 할 것이다. 그래야 희망이 있을 것이다. 여당을 통해 실현하고자 했던 21대 총선 유권자들의 이상은 '공정한 사회 건설'과 '실질적인 삶의 질 개선'이었다. 이는 간절한 이상이고 희망이었다. 하지만 180석으로 지지해준 여당의 무기력으로 인해 유권자들은 함께 사는 공정한 공동체 구현에 대한 기대를 할 수 없게 되었다. 남은 것은 각자도생의 길을 가는 것뿐이었다. 앨더퍼의 이론을 다시 원용하면, 대리인을 통해 이상(理想) 실현을 기대할 수 없게 된 유권자들이 이해(利害) 추구의 욕구를 강력하게 발동한 것이다. 4.7 시장보궐선거가 이런 모습을 보여주었다. 민주 국가의 선거에서는 통상, 평범한 삶을 살아가는 범인들의 '생존과 안전의 욕구'를 어떻게 충족시키느냐가 중요한 선택의 기준이 된다. 하지만 아무리 먹고 살기 바쁜 유권자들이라도 '생존의 욕구' 실현만을 위해 투표 하지는 않는다. 공정한 세상과 공동의 선에 대한 이상을 실현하고자 하는 선명한 정책비전과 의지를 보여주는 리더십이 나타나면 그를 통해 자신들의 이상을 실현하려 꿈을 갖고 투표를 한다. '생존의 욕구'와 함께 '성장과 자기실현의 욕구'가 동시에 발동하는 것이다. 이 혼돈과 대전환의 시대에, 확고한 정책비전으로 무장한 열정을 가진 리더십이 절실히 요구되는 이유이다. 하지만, 그런 리더십이 보이지 않으면 유권자들에게는 현실적 이해를 추구할 동기밖에 남지 않는다. 유권자들은 이상(理想)이 안 보이면 이해(利害)를 좆아 투표한다. 모든 정당들과 정치인들은 명심할 일이다.

* 이재섭은 서울신학대학교 사회복지대학원 교수이며, 사)복지국가소사이어티 공동대표이다. 영국 켄트대학에서 「국민연금개혁의 정치·제도 분석」으로 사회정책학 박사학위를 받았고 공무원연금연구소장을 지냈다. 공적연금수급자유니온 위원장이며 정치·정책 칼럼니스트다. 구조적공적연금개혁을 통한 노인빈곤, 자살예방의 소명을 실현하기 위해 노력하고 있다.