공공이 토지를 소유하고 건축물에 대한 소유권은 개인이 가지는 토지임대부 분양주택은 '반값아파트'의 대표적인 사례로 알려져 있다. 반값아파트에 당첨된 수분양자가 10년 이후 반값아파트를 판다면 얼마에 팔 수 있을까? 과연 시세차익을 얻을 수 있을까?

지난 8일 토지주택공사(이하 LH)에게만 되팔 수 있었던 토지임대부 분양주택에서 10년 거주 후 개인 간 거래를 허가한 주택법 개정안이 국회 본회의를 통과했다. 현재 서울주택도시공사(이하 SH) 김헌동 사장이 적극적으로 추진하고 있는 토지임대부 분양주택은 고덕강일 3단지 500가구 모집 사전 예약 접수(2023년 3월)에 2만 명이 몰려 약 40대 1의 경쟁률을 기록했고, 마곡 10-2단지 260세대 모집 평균 경쟁률이 69대 1로 흥행에 성공해 위례, 마곡 지구에 토지임대부 분양주택을 800세대가량 추가 공급 예정이다. 제주도에서도 토지임대부 분양주택 공급 계획을 발표하며 토지임대부 분양주택은 당분간 '반값아파트'의 흥행을 이어갈 기세다.

토지임대부 분양주택의 흥행 요인 : 페널티 없는 사전예약과 시세의 절반 이하 분양가

토지는 공공이 소유하고 건물은 개인이 소유하는 토지임대부 분양주택의 2023년 버전이 흥행에 성공한 이유는 무엇일까? 취소 페널티 없는 사전 예약, 주변시세의 절반 수준인 분양가가 대표적인 이유이다. 일반적인 공공분양 사전 청약에서 당첨자가 사전 청약을 취소하거나 본청약을 포기하면 본인과 가족은 일정 기간 공공분양 사전 청약을 할 수 없는 페널티가 부여되지만 SH에서 공급하는 토지임대부 분양주택은 사전 예약을 취소하거나 청약을 포기하더라도 아무런 페널티가 없다. 취소나 포기에 대한 페널티가 없기에 본청약 전에 다른 청약에 당첨되거나 본청약 시점의 토지임대료와 분양가가 올라 청약이 부담스럽다면 언제든 마음 편히 취소할 수 있기에 일단 사전 예약을 신청하는 것이 유리하다.

토지임대부 분양주택 사전 예약의 경쟁률이 높았던 가장 큰 이유는 주변 시세 대비 최대 3분의 1 수준인 건물 분양가에 있다. 고덕강일 3단지(전용 59㎡)의 추정 건물분양가는 약 3억 5500만 원, 추정 토지임대료 월 약 40만 원이며, 마곡 10-2단지(전용 59㎡)의 추정 건물분양가는 약 3억 1120만 원, 추정 토지임대료 월 약 70만 원으로 토지임대부 분양주택 분양가는 시세의 절반 이하 수준이다. 토지임대료가 있다 하더라도 건물에 대한 분양가가 매우 낮아 '반값아파트'라는 홍보가 시민들의 마음에 와닿았기 때문이다.

토지임대부 분양주택의 역사

흥행에 성공하고 있는 토지임대부 분양주택인데 왜 개정을 할까? 개정 이유를 알기 위해서는 간단히 2000년대 이후 토지임대부 분양주택의 역사를 살펴볼 필요가 있다.

수도권을 중심으로 주택가격이 한창 급등하던 2006년 당시 한나라당 홍준표 국회의원은 서울시장에 출마하면서 주택문제 해결을 위한 '반값아파트' 공급 방식으로 토지임대부 분양주택을 내세웠다. 예나 지금이나 국민들은 반값아파트에 관심이 많다. 야당 의원의 제안이지만 반값아파트에 대한 여론이 거세었기에 참여정부는 여당의 환매조건부 분양주택과 함께 토지임대부 분양주택을 시범사업으로 공급했다. 하지만 당시의 토지임대부 분양주택은 청약 신청이 저조해 결국 일반 분양으로 전환하며 마무리되었다. 실패 이유로는 당시에는 '한적한 동네'인 수도권 외곽 군포시에 '시세차익도 거둘 수 없는' 토지임대부 분양주택을, '시세에 준하는 토지임대료'를 받는 조건으로 공급하니 성공할 리 만무했다(건물은 시간이 지나면 감가상각하여 가치가 떨어지기에 토지임대료를 주변 시세 수준으로 받으면 건물만 분양하는 토지임대부 분양주택의 가격은 시간이 지날수록 하락한다).

참여정부에서 흥행에 실패했던 토지임대부 분양주택은 이명박 정부 시절 화려하게 복귀한다. 당시 여당 실세 홍준표 의원은 2009년 4월 '토지임대부 분양주택 공급 촉진을 위한 특별조치법(이하 토지임대부 분양주택 특별법)'을 제정하여 2011-12년 강남·서초에 토지임대부 분양주택 772세대를 공급한다. 이명박 정부의 토지임대부 분양주택은 청약 경쟁률 4.2:1, 6.89:1로 흥행하며 반값아파트에 대한 관심을 다시 일으켰다. 군포가 실패할 수밖에 없는 토지임대부 분양주택이었다면 강남·서초는 성공할 수밖에 없도록 만든 토지임대부 분양주택이었다. 모두가 거주하기를 원하는 강남·서초에, 주변시세 4분의 1 수준의 분양가인 2억 2천만 원(강남 세곡지구 전용 84㎥ 기준)으로, 토지임대료도 주변 임대료에 비해 대폭 낮은 35만 원으로 파격적으로 공급하니 실패할 리 만무했다.

좋은 위치, 저렴한 분양가, 낮은 토지임대료의 장점에 더해 5년 전매제한 이후 개인 간 자유롭게 거래할 수 있도록 제도를 설계했다. 강남 토지임대부 분양주택은 전매제한 기간이 끝난 2020년 11억 3천만 원에 거래된 이후 21년 13억 5천여만 원까지 호가가 치솟으며 주변시세에 거의 따라붙어 주변 일반분양아파트와 별반 가격 차이가 없어졌다. 그 결과, 토지임대부 분양주택의 장점인 토지불로소득 환수와 저렴한 주택의 지속적인 공급은 사라지고 수분양자에게 과도한 시세차익이 돌아간다는 문제제기가 많아져 2021년 1월 토지임대부 분양주택은 개인 간 거래가 금지되고 한국토지주택공사에게만 팔 수 있도록 법이 개정되었다.

2021년 김헌동 경제정의실천시민연합(이하 경실련) 부동산건설개혁운동본부장은 서울주택도시공사 사장으로 가면서 경실련에서부터 저렴주택 공급 방안으로 주장했던 토지임대부 분양주택이 다시 공급되기 시작했다. 고덕강일, 마곡지구의 토지임대부 분양주택 사전 예약에서 흥행에 성공했지만 본 청약에서도 포기자 없이 흥행하기 위해서는 본 청약 전 해야 할 일이 남았다.

본 청약까지 흥행을 유지하기 위한 필요조건 – 시세차익 보장과 저렴한 토지임대료

대한민국 국민들 중 집을 사면서 집값이 떨어지길 바라면서 집을 사는 사람은 없을 것이다. 공공분양주택 청약에 신청하는 무주택자들 역시 저렴하게 아파트를 구입해 시세차익을 얻고 싶다는 욕망이 있다. 초등학생이 건물주의 꿈을 꿀 정도인 대한민국 사회에서 남녀노소 모두가 꿈꾸는 시세차익에 대한 욕망이 토지임대부 분양주택 신청자들에게 없을 리가 없다. 저렴한 주거비용으로 장기간 거주하고 싶다면 공공임대주택이 더 유리하지 굳이 토지임대부 분양주택을 선택할 필요가 없다.

하지만 LH든 SH든 공기업에 토지임대부 분양주택을 되팔 때 '입주 시 분양가'에 '3년 만기 정기예금 평균 이자율'을 '거주기간'만큼 곱한 금액으로 팔아야 하면(여기에서 '건물의 감가상각비'를 제한다) 시세차익을 거의 볼 수 없는 구조(오히려 손실이 생길 수도 있다)이기에 토지임대부 분양주택 환매 관련 규정을 손보지 않으면 대다수 사전 예약자들은 본 청약에서 포기할 가능성이 높다. SH 김헌동 사장 입장에서는 토지임대부 분양주택을 본 청약까지 성공적으로 마무리하기 위해서는 환매 시 시세차익을 일부 보장하든지, 전매제한 기간 이후 사인 간 거래를 허락하든지 둘 중 한 가지 방식으로 법안을 개정해야 했다. 이번 개정안을 볼 때 사인 간 거래를 허용해 주는 방식을 선택했다.

하지만 본 청약 흥행을 위해서는 한 가지 조건이 더 필요하다. 언뜻 생각했을 때 토지임대부 분양주택을 거래할 때 시세차익이 발생한다는 것은 뭔가 이상하다. 토지임대부 분양주택은 시간이 지날수록 가치가 상승하는 토지는 공공이 소유하고 시간이 지날수록 낡아져 가치가 떨어지는 건물만 개인이 소유하는 구조이다. 토지임대부 분양주택은 시간이 지날수록 가치가 하락하는 건물만 거래가 가능한데 10년이 지나서 시세차익이 발생한다는 것은 뭔가 이상하다.

건물만 거래하더라도 시세차익이 발생하기 위해서는 시세보다 저렴한 토지임대료가 필수조건이다. 시세보다 저렴한 토지임대료와 시장 토지임대료와의 차액이 자본화되어 건물의 가격에 더해지기 때문이다. 만약 건물의 감가 금액보다 토지임대료 차액의 자본화 금액이 더 크다면 10년 후 시세차익이 발생하고, 토지임대료 차액의 자본화 금액이 건물의 감가 금액보다 작다면 10년 후 거래에서 초기 분양가보다 더 낮은 가격으로 거래될 수도 있다. 강남·서초에 공급했던 토지임대부 분양주택의 거래가격이 전매제한 기간 이후 주변 일반 분양아파트에 거의 따라붙었던 이유는 토지임대료가 주변보다 대폭 저렴했기 때문이다.

강남·서초의 토지임대부 분양주택은 어떻게 토지임대료를 대폭 저렴하게 할 수 있었을까? 토지임대부 분양주택 특별법에서 토지임대료 산출방식으로 '택지조성원가×은행 3년 만기 정기예금이자율'을 기준으로 했기 때문이다. 강남의 그린벨트를 해제해 조성한 택지이기에 택지조성원가도 대폭 낮았을 뿐 아니라 임대료율 역시 인근의 시장임대료나 국공유지 임대료 산정기준(자산 가액의 5%)보다 대폭 낮은 은행 3년 만기 정기예금이자율을 기준으로 했기에 시세보다 대폭 저렴한 토지임대료가 나올 수 있었다.

SH가 공급하는 토지임대부 분양주택은 2011년 강남·서초 토지임대부 분양주택만큼 저렴한 토지임대료로 공급될 수 있을까? 당분간은 쉽지 않을 전망이다. 주택법 제78조와 주택법 시행령 제81조에 따르면 공공택지에서 공급되는 토지임대부 분양주택의 토지임대료는 택지조성원가를 기준으로 산정되어야 하지만 지난 4월 주택법 시행령이 개정되면서 토지임대료의 기준이 되는 토지가격은 택지조성원가와 감정평가금액 사이에서 정할 수 있게 되었다.

해당 택지의 감정평가금액을 기준으로 토지임대료가 책정된다면 토지임대료가 시장의 토지임대료에 가까워져 토지불로소득 환수의 효과는 있겠지만 10년 후 거래에서 시세차익이 적거나 없을 수 있다. 반대로 택지조성원가를 기준으로 토지임대료를 책정한다면 시장의 토지임대료와 토지임대부 분양주택의 토지임대료 차액이 커져 10년 후 거래에서 시세차익이 크게 발생할 수 있다. 본 청약의 흥행을 위해서는 가급적 토지임대료 산정 기준 토지가격은 택지조성원가에 가까워야 한다.

SH 김헌동 사장이 경실련 시절부터 외쳤던 반값아파트를 지속적으로 공급할 수 있는 대안으로 외쳤던 토지임대부 분양주택이 수분양자에게 로또를 안겨주며 1회성 저렴주택으로 끝날지, 토지임대부 분양주택 본연의 목적인 저렴주택을 지속적으로 공급하는 주택이 될지는 토지임대부 분양주택의 토지임대료에 달려있다.

불확실한 조건은 결국 최대 불로소득을 보장하는 방향으로 흐른다

반값아파트의 대명사로 다시 복귀한 토지임대부 분양주택의 토지임대료는 과연 어느 수준에서 책정될까? 일반적으로 여지가 있는 정책은 대부분 민원인들이 원하는 방향으로 결정된다. 10년 분양전환 공공임대주택의 사례를 보면 알 수 있다. 10년 분양전환 공공임대주택 입주자들은 입주할 때 10년간 임차인으로 살다가 10년 후 분양전환을 원할 시 감정평가금액으로 분양받는다는 계약을 하고 입주했다. 하지만 10년이 지난 후 인근 아파트가격이 너무 올라 감정평가금액으로는 분양받을 수 없으니 5년 분양전환 공공임대주택처럼 건설원가와 감정평가금액의 평균가로 분양해달라고 시위를 하고 민원을 넣으며 지역의 정치인들을 압박했다. 감정평가금액으로 분양하는 것까지는 바꾸지는 못했지만 결국 일반적인 감정평가금액보다 더 낮은 감정평가금액으로 주택을 매수할 수 있었다. 여지가 없는 정책도 집단 민원인들의 압박이 가해지면 정부가 할 수 있는 선에서 최대한 시세차익을 보장해주는 방향으로 결정되는데 여지가 있는 정책이야 말할 나위가 있을까?

SH 입장에서는 토지임대부 분양주택의 토지가격을 가급적 감정평가금액에 가깝게 하여 사업비를 충당하고 싶겠지만 서울시는 시민들의 민원과 표심을 무시할 수 없다. SH가 공급하는 토지임대부 분양주택의 토지가격을 결정하는 서울시장은 본 청약의 흥행과 시민들의 시세차익 욕망을 충족하기 위해 가급적 토지가격을 택지조성원가에 가깝게 책정해 시장 토지임대료보다 최대한 저렴하게 토지임대료를 정할 가능성이 높다. 불확실한 조건은 결국 최대 불로소득을 보장하는 방향으로 흐르기 때문이다.

토지임대부 분양주택의 성공요건

토지임대부 분양주택에 여러 정치적 역학관계가 맞물리면서 토지임대부 분양주택 본연의 목적이 무엇인지 혼란스러워지고 있다. 토지는 공공이 소유하고 건물은 개인이 소유하는 토지임대부 분양주택의 취지는 크게 두 가지이다. 첫 번째는 '개인의 노력이 아닌 사회의 노력으로 상승한 토지가치를 공공이 환수하여 공공사업의 안정적인 재원을 확보'하는 '시장친화적 방식'의 목표이며, 두 번째는 '서민층의 주거안정 및 저렴한 주택의 지속적인 공급'이라는 '주거복지 차원'의 목표이다. 하지만 이 두 목표는 상충하는 목표라 둘 중 하나를 선택해야 한다(전강수, 2012: 300).

목적에 따라 부수적인 정책 조치도 달라진다. 만약 전자가 목적이라면 토지임대료를 시장의 토지임대료 수준으로 책정해서 토지불로소득을 최대한 환수해야 한다. 미국 뉴욕 맨해튼의 '배터리파크 시티(Battery Park City)' 모델이다. 후자가 목적이라면 토지임대료를 시장의 토지임대료보다 대폭 저렴하여 주거비를 절감해 주되 환매 조건을 붙여 토지임대료 차액의 자본화로 인한 시세차익을 일정부분 환수하여 다음 입주자에게도 시세보다 저렴한 토지임대부 분양주택을 공급해야 한다. 서구의 공동체토지신탁(Community Land Trust) 모델이다.

군포, 강남·서초의 토지임대부 분양주택이 실패한 이유는 목적이 불명확했을 뿐 아니라 해당 입지에 맞지 않는 정책 조치를 취했기 때문이다. 2007년 당시 수도권 외곽 한적한 지역이었던 군포에서 토지임대부 분양주택이 성공하기 위해서는 주거복지 차원의 목표로 접근해 시세보다 대폭 저렴한 토지임대료를 책정해 주거비용을 낮추어 주되, 시세차익의 일부를 공공이 환수하여 다시 저렴한 토지임대부 분양주택으로 공급하는 방식이었어야 했다. 강남·서초의 토지임대부 분양주택은 '토지불로소득 환수와 공공재원 확보'를 목표로 시장친화적 방식으로 공급해도 임차수요가 많은 강남의 특성상 성공 가능성은 높았을 것이다. 하지만 서민층의 주거안정 및 저렴한 주택의 지속적인 공급'이 목표였다면 환매 조건을 넣었어야 했다. 시세보다 대폭 저렴한 토지임대료를 책정하고도 환매 조건을 넣지 않으니 수분양자만 막대한 시세차익을 얻는 실패작이 되고 말았다.

강남·서초 토지임대부 분양주택의 오류를 고치겠다고 2021년 주택법을 개정하여 환매 조건을 넣었지만 환매가 계산식에 건물의 감가상각 비용까지 포함되어 시세차익은커녕 초기 분양가격도 회수하지 못하는 수준으로 만들어 토지임대부 분양주택을 더 이상 공급이 불가능하게 만들었다. 그리고 2023년 12월 다시 10년 거주 후 개인 간 자유거래로 돌아갔다. 양극단을 오가는 토지임대부 분양주택 역사다.

토지불로소득 환수 목적이 아니라면 수익공유형(지분공유형) 모델 개선이 더 낫다

현재 한국의 토지임대부 분양주택에 대해 아무도 첫 번째 목표인 '토지불로소득 환수'를 주요한 목표로 삼지 않고 있다. 두 번째 목표인 '저렴한 주거비용과 저렴주택의 지속적인 공급'을 목표로 한다면 굳이 이토록 복잡하고 불분명한 점이 많은 토지임대부 분양주택으로 공급할 필요가 있을까? 서울에서 지속적으로 저렴하게 주택을 공급하고 서민층의 적절한 자산 형성을 돕겠다는 목적이라면 10년 후 가격을 예측하기도 복잡한 토지임대부 분양주택으로 할 필요가 없다.

현재 나눔형 공공분양주택처럼 시세보다 저렴하게 공급해주고 5년 후 시세차익을 공공과 개인이 나눠가지는 수익공유형(지분공유형) 분양주택이 예측가능성도 높고 간단하다. 다만 현재 나눔형 공공분양주택은 개인에게 시세차익의 70%를 보장하고 5년 후 공공이 환매한 후 다시 수익공유형 주택으로 재공급할지 불확실한 상황이다. 시세차익을 5:5 수준으로 낮추고 공공이 환매 후 환매가격 그대로 재공급하는 방식으로 제도를 개선한다면 거주자들이 시세차익을 평가하기도 간단하고, 저렴한 주택을 1회성이 아닌 지속적으로 공급할 수 있게 된다.

수익공유형 주택 개선과 같이 쉬운 길을 두고 복잡하고 논란이 많은 길을 선택할 필요가 있을까? 서울시와 SH가 정치적 실적을 위해 독자적인 브랜드 주택이 필요하다는 것은 알지만 결국 공공과 수분양자의 시세차익을 두고 논란이 일다 공급이 중단되어 버린 10년 분양전환 공공임대주택의 전철을 밟을까 우려가 크다.

* 참고문헌

- 전강수, <토지의 경제학>, 돌베개, 2012.

- 토지+자유연구소, '정부의 '토지임대부' 주택 공급정책에 대한 평가 및 제언', 2014.

- 이성영·변창흠, “공공자가주택 개발이익 배분 효과 비교 연구”, 주택연구, 31(3), 2023.