NLL의 정체, 1974년 'CIA 비밀문서' 보니…

필자는 작년 3월 미 중앙정보국 (CIA)에서 1974년 1월 작성한 비밀문서를 공개한 바 있다.(☞칼럼 보기) 이 비밀문서는 북방한계선(NLL)이 1953년 마크 클라크 유엔군사령관에 의해 설정이 됐다는 통설이 근거가 없음을 보여주고 있다. "북방한계선이 1960년 이전에 설정됐음을 보여주는 문서는 발견할 수 없다"고 명확히 선을 그은 것이다.

이 문서는 북방한계선이 1965년 설정되었고, 당시 한국 해군 작전통제권을 보유하고 있던 유엔사령부 해군구성군 사령관이 선포한 것이라고 확인하고 있다. 더욱이 "북방한계선은 국제법상 법적인 근거를 갖지 않고 있으며, 일부분에서는 영해의 분리에 관한 최소한의 조건조차 충족시키지 못한다"고 밝혔을 뿐만 아니라 "한국 해군사령관 (유엔사 해군구성군 사령관)의 지휘권 및 작전통제권 하에 있는 군사력에만 적용"되는 선이라고 규정하고 있다.

이미 1974년에 작성된 보고서이고, 이를 필자가 공개한 지도 1년이 지났지만 북방한계선(NLL)에 대한 인식과 논의는 역사적 사실과 괴리되어 있다. 17일 국회에서 열린 새누리당 의원 총회 정면에 걸려 있던 "NLL 부정은 영토 주권의 포기"라는 구호가 그 괴리를 단적으로 보여준다. NLL에 대한 이성적이고 합리적인 논의를 위해 이번 기회에 미 중앙정보국 정보국장 명의로 1974년 1월 작성된 <서해연안 한국 도서>라는 제목의 비밀문서 전문을 번역하여 소개한다.(☞)

중앙정보국
정보국장
1974년 1월

서해연안 한국 도서

1. 최근 여러 달 북한 (North Korea)은 인천항 북서쪽 연안해에서 한국 (South Korea)을 상대로 일련의 의도적 도발로 보이는 행위를 시작했다. 1973년 10월 말부터 북한 해군함은 한국이 영유권을 주장하고 한국 민간인과 군 요원이 거주하고 있는 5개 도서에 대한 접근을 위협하는 초계 양식을 보여 왔다.* 이러한 도발은 지금까지는 - 북한 초계선이 한국 함정을 향해 고속접근을 하거나 한국 도서의 3마일 경계를 침범하는 등 - 그 성격상 미미한 것이었다. 아직 어느 측도 상대방에 발포를 하지는 않았다.

* 이 도서는 북한 본토에서 2 내지 13마일 밖에 떨어져 있지 않으며, 그 중 하나는 북한 섬에서 1.3 마일 안에 있다 (지도 1). (모든 거리는 해리를 단위로 표시된다.) 이 섬들에 대한 보다 자세한 정보는 부록에 수록되어 있다.

2. 북한의 이러한 행위의 목적은 1973년 12월 1일 군사정전위원회 회의에서 드러났다. 이 회의에서 북한은 5개 도서 - 백령도, 대청도 서청도, 연평도 및 우도 - 각각을 둘러싼 수면이 북한 영해의 부분이라고 주장했다 (지도 1). 평양은 심지어 민간 선박도 이 수면을 항행하고 이 섬들에 정박하기 위해서는 사전 허가를 받아야 한다고 요구했다. 유엔사령부는 영해에 관한 주장의 상대적 가치에 대해 어떤 입장도 취하지는 않았지만, 이 도서에 대한 자유로운 접근권은 특정하여 견지했다.

3. 1953년 정전협정이 서명되었을 때 이 5개 도서는 유엔군이 점령하고 있었다. 이 섬들은 한국보다는 북한 영토에 훨씬 더 가까웠지만 정전협정의 규정에 따라 유엔 군사통제 하에 있게 됐다. 이 5개 도서에는 한국군이 여전히 주둔하고 있으며, 이중 4개에는 민간인이 살고 있다. [이하 삭제] 정전협정은 양측 군사력이 "비무장지대와 상대방의 군사통제 하에 있는 코리아의 육지에 인접한 수면을 존중"해야 한다고 규정하고 있다.

북방한계선과 가상적 해상 관할권 (지도 1)

4. 현 분쟁에 있어서 큰 문제는 한국 해군사령관 (COMNAVFORKOREA)의 1965년 1월 14일자 명령으로 5개 도서와 북한의 통제 하에 있는 것으로 간주되는 "적대적 수면" 사이에 설정된 북방한계선이다.* 이 선의 명확한 전례는 같은 이름은 아니었지만 동 사령관이 1961년 설정한 바 있다. 북방한계선의 유일한 목적은 유엔사 해군 단위들이 특별허가 없이는 이 선의 이북으로 항해하는 것을 금지하여 사고를 회피하자는 것이다. 하지만 북방한계선은 적어도 두 곳에서 의심의 여지없이 (uncontested) 북한 주권 하에 있는 것으로 추정되는 수면을 통과한다.

* 한국 해군사령관 (COMNAVFORKOREA)은 미국 장성으로 유엔사 해군구성군 사령관이며 대한민국 해군 작전통제권을 보유하고 있다. 1950년대말 한국 동해에서 한국 어선들이 압류된 것이 계기가 되어 한국 해군사령관이 북방한계선을 설정한 것으로 보인다.

5. 한국인들은 북방한계선이 비무장지대 (DMZ)의 해상 연장이자 남북한 간의 실질적 경계라고 간주하고 있다. 그러나 북방한계선은 국제법상 법적인 근거를 갖지 않고 있으며, 일부분에서는 영해의 분리에 관한 최소한의 조건조차 충족시키지 못한다. 북방한계선은 한국 해군사령관의 지휘권 및 작전통제권 하에 있는 군사력에만 적용된다. 북한이 북방한계선을 공식적으로 인정했다는 증거는 존재하지 않는다. 한국은 북한이 1953년 정전협정 이후 북방한계선을 존중해왔다고 주장하나 북방한계선이 1960년 이전에 설정됐음을 보여주는 문서는 발견할 수 없다.

6. 정전협정에는 영해의 경계에 대한 조항이 없으나, 한강 어귀에서 바다 쪽으로 그어진 'A-B선'이 연안 도서의 군사 통제를 표시하기 위해 사용됐다. 위에서 언급한 5개 도서를 제외하고는 'A-B선'의 북쪽과 서쪽에 있는 모든 도서가 "조선인민군 최고사령관과 중국인민지원대 사령관의 군사 통제" 하에 놓였다. 이 선은 남쪽에 있는 모든 도서는 유엔사령부 사령관의 군사통제하에 있다.

7. 북방한계선과 'A-B선'이 당면한 중요성을 갖고 있기는 하지만 각국의 영해 주장이 큰 문제를 야기하고 있다. 이 상황은 북한과 한국이 각각 영해를 규정하는 방법이 모호하기 때문에 더 복잡해지고 있다. 지도 1은 해안선과 북한 통제 도서를 기선으로 하여 구성된 북한의 12마일 영해를 보여준다. 한국의 3마일 영해도 같은 방식으로 표시되어 있다.

8. 양측의 주장이 잠재적으로 상충하는 부분이 잠재적 분쟁지역이라는 것은 확실하다. 5개 도서 모두는 북한이 주장하는 영해 안에 있다. 양자합의가 없는 상태에서는 이 섬에 대한 법적 및 실질적 접근권이 해결되지 않은 채 남아 있다. 한국이 주장하는 3마일 경계는 약간 다른 형태의 중첩되는 주장들을 야기한다. 지도에 표시된 것과 같이 이 경계는 두 곳 - 서쪽 도서 그룹의 동북쪽과 동쪽 도서 그룹의 북쪽 -에서 북한의 가능한 내수면 (평양의 주권이 완전한) 안에 들어간다. 중첩되는 부위가 백령도 동북쪽 작은 곳이기는 하지만 한국의 입장은 3마일 경계까지 자신의 권리를 집행한다는 것이다. 연평도 북쪽에서는 중첩되는 면적이 더 크다. 이 곳은 특히 민감한 지역인데, 북한이 확장되고 있는 해주항에 대한 제한 없는 접근을 원하고 있기 때문이다.

가상적 중간선 (지도 2)

9. 분쟁 중인 서해 경계를 설정하는 가능한 한 방법은 중간선을 만드는 것이다. 지도 2는 실질적 주권에 근거하고 현존 국제법과 관습에 따라 그려진 북한 해안과 (도서를 포한)유엔 군사 통제 하 도서 사이의 등거리 중간선이다. 이 중간선을 공해까지 남쪽으로 연장한 선은 통상적으로 자원개발을 위한 대륙붕 지역 설정에만 사용될 것이다. 중간선을 이용한 영해분쟁의 해결은 5개 도서에 대한 한국은 접근권을 보존하고 공해에서 북한 해주항에 접근하는 것을 향상시킬 것이다.