규제기획위원회, 무엇이 문제인가

Ⅰ규제개혁위원회란?

박근혜 정부는 대선 당시 대표공약인 경제민주화를 창조경제로 전환하고, 경제혁신 3개년계획과 41조 원 규모에 이르는 이른바 '최경환노믹스'를 발표하는 한편, 이를 뒷받침할 강도 높은 규제개혁을 위한 두 차례의 대국민 이벤트도 성공리에(?) 진행한 것으로 보이는데 여기에서의 핵심키워드가 바로 규제개혁이다. 안타깝게도, 거의 모든 국민의 요구가 경제 활성화에 있음을 파악한 조치라는 점에서 이러한 일련의 경제정책이 그 정당성을 갖는다고도 볼 수 있다.

이 같은 정부의 규제개혁을 뒷받침하고 있는 기구가 바로 대통령 소속의 규제개혁위원회(1998년)다. 규제개혁위원회는 '시대상황과 정책여건을 적절히 고려하여 규제가 필요한 곳은 규제를 강화하거나 합리화하고, 풀어야 할 분야는 적극적으로 개선하는 역할'을 강조해왔으나, 기업(재벌) 편향적인 규제 완화, 과도한 권한 행사, 규제 심사의 공정성 결여 등으로 끊임없이 비판을 받아오고 있다. 이런 와중에 정부는 지난 6월, 강력한 규제완화 촉진 제도를 도입하고 규제개혁위원회의 권한을 강화하는 내용의 행정규제기본법 개정안을 입법예고하였다.

한편으로, 이러한 규제완화 내지 규제개혁과 관련되어 거의 모든 일을 수행하고 있는 규제개혁위원회를 눈여겨 보아온 전문가는 많지 않다. 규제개혁위원회의 활동 결과는 국민생활과 경제사회적으로 다양한 양상을 초래하지만 이와 관련된 전문가들은 찾아보기 어려운 반면, 정부조직을 다루는 행정학자와 법학자 및 행정전문가들이 주를 이루고 있을 뿐이다.

이런 점에서 그간 경제구조개혁을 위한 공정거래법, 상법 등 관련법과 정책을 다루면서 피부로 느낀 규제개혁위원회에 대한 문제인식을 토대로, 규제개혁위원회의 위상과 규제심사 절차 등을 살펴 문제점을 진단하고 ‘필요한 규제의 강화’와 ‘불필요한 규제의 완화’를 동시에 고려해야 하는 규제개혁위원회와 규제심사의 올바른 개선 방안을 제시하고자 한다. 물론 경제문제를 주로 다루는 사람들이 규제개혁위원회의 개혁을 위한 해법을 제시하기에는 부족하지만, 이번 기회를 통해 규제개혁위원회에 대한 전문가들의 다양한 논의가 촉발될 수 있기를 기대하며 가장 보수적인 관점에서 그 개혁방안을 모색해 보았다. Ⅱ절에서는 규제개혁위원의 개혁방안과 정부가 예고한 법안의 문제점을 적시하고, Ⅲ절에서는 최근 규제개혁에 관한 의미를 요약하여 규제개혁위원회 개혁의 필요성을 역으로 강조하고자 한다.

Ⅱ 규제개혁위원회의 문제점은 무엇인가

규제개혁위원회를 상세히 들여다보지 않은 사람들은 동 위원회의 다양한 문제점을 이해할 수 없다. 첫째는 규제에 대해 그 내용을 충분히 알지 못하기 때문이고, 두 번째는 우리나라 일반인은 물론 전문가조차 ‘정부가 경제주체들을 대상으로 뭔가를 통제한다’는 것에 대한 막연한 거부감을 느끼고 있기 때문에 규제개혁은 바람직한 것으로 받아들이는 식이다. 여기서는 대표적인 문제점을 요약한다.

첫째, 규제개혁위원회는 규제정책 조정 및 규제 심사 기능을 가진 규제 관련 컨트롤 타워로서 역할을 하지만, 공무원 조직인 행정기관과 민간으로 구성되는 독립적 자문기구의 성격을 모두 가지고 있는데, 이는 다른 나라에서는 찾아보기 힘든 형태로서 이러한 모호한 위상으로 인해 그 권한과 책임성, 전문성 등이 문제로 나타난다.

둘째, 형식적으로는 민간위원이 다수를 차지하는 합의제 행정위원회로서 독임제 행정기관과 구분되는 독립성을 갖춘 것처럼 보이지만, 민간위원장을 비롯한 민간위원은 모두 대통령이 위촉하고, 공정거래위원장 등 주요 합의제 행정위원회 위원장들과 달리 공무원이 아닌 민간위원장은 국회의 인사청문회를 거치지 않고 있다. 반면, 규제개혁위원회는 감사원 등 헌법기관과 보안‧방위사업 등 일부 행정업무를 제외하고는, 공정거래위원회 등의 합의제 행정기관을 포함한 모든 행정기관의 규제를 심사하는 막강한 권한을 가지고 있다. 즉, 합의제 행정위원회로서 갖추어야 할 독립성과 대표성은 부족하고 국회의 통제도 받지 않는 반면, 그 기능과 권한이 매우 강하다.

셋째, 행정기관은 규제개혁위원회의 권고를 '특별한 사유가 없으면' 따르게 되어 있음에 따라 규제개혁위원회가 규제 개선 또는 철회를 ‘권고’하는 것을 넘어 중앙행정기관의 법률안을 적극적으로 수정하고 심지어는 법률안의 일정 부분을 삭제함으로써, 규제개혁위원회의 심사를 통과하지 못한 부분은 규제심사 이후의 정부입법 절차에서 사실상 배제되는 문제가 발생한다. 중앙행정기관이 제출한 법률안이 국무회의에 제출되기도 전에 규제개혁위원회가 수정 또는 삭제하는 것은 헌법이 정한 정부입법절차에 부합하지 않는다.

넷째, 이해 상충의 문제도 있다. 2009년 10월 부패방지법상 ‘공공기관’에 사립학교 및 학교법인을 포함하는 내용의 부패방지법 개정안을 심사한 당시 규제개혁위원회 회의 참석자 15인 중 8인의 위원이 사립학교 교원이었고, 2012년 2월 금융회사지배구조법 제정안 심사 당시 규제개혁위원으로서 회의에 참석한 민간위원은 삼성계열사의 사외이사경력자로서 금융기관 대주주 동태적 적격성 심사 조항을 제정안에서 삭제하는 의결에 참여한 것으로 확인되는 등 다양한 문제가 있다.

1 규제개혁위원회 개혁 방안

규제개혁위원회의 개혁을 위해서는 동 조직의 성격을 자문위원회로 전환하거나 독임제 행정기관과 민간자문기구로 이원화하는 방안, 그리고 동 위원회의 폐지까지 다양한 의견이 있을 수 있으나 이를 위해서는 보다 면밀한 연구와 합의 과정이 필요할 것이다. 이하에서는 현재 합의제 행정위원회로 되어 있는 규제개혁위원회의 위상을 전제로 위원회의 독립성과 투명성을 강화하기 위한 개혁 방안이다.

1) 규제개혁위원회의 심사대상 범위 제한

행정규제기본법 제3조를 보면, 국회, 법원 등 헌법기관이 하는 사무와, 국가정보원법에 따른 정보·보안 업무 등 특정 업무는 규제개혁위원회의 심사 대상에서 제외되어있다. 정부조직법 제5조는 '행정기관에는 그 소관사무의 일부를 독립하여 수행할 필요가 있는 때에는 법률로 정하는 바에 따라 행정위원회 등 합의제행정기관을 둘 수 있다'고 규정하고 있다. 이에 따라 공정거래위원회, 방송통신위원회, 국민권익위원회 등 정부로부터 일정한 독립성을 가지고 위원회 형태로 운영되는 합의제 행정기관이 존재하며, 그중 일부는 행정기능과 함께 준입법적 기능 및 준사법적 기능을 수행하고 있다. 미국이나 영국과 같이 이러한 기관에 대해서는 규제개혁위원회의 심사를 면제하는 것이 타당하다.

2) 규제개혁위원회 심사의 효력 규정

행정규제기본법 제14조에 따라 규제개혁위원회는 중앙행정기관의 장에게 규제의 신설 또는 강화를 철회하거나 개선하도록 권고할 수 있고, 이 경우 중앙행정기관의 장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다. 만일 중앙행정기관의 장이 규제개혁위원회의 심사결과에 이의가 있으면 재심사를 요청할 수 있고 이럴 경우 규제개혁위원회는 재심사를 해야 한다. 그러나 규제개혁위원회의 재심사 결과 중앙행정기관의 이의가 받아들여지지 않으면 사후 처리에 대한 명확한 규정이 없고, 특별한 사유가 없는 한 규제개혁위원회의 권고를 따르도록 하고 있기 때문에 규제개혁위원회의 결정이 사실상 행정기관의 최종 판단으로 되는 일이 발생하고 있다. 따라서 규제개혁위원회 심사의 효력 범위를 명확히 함으로써 중앙행정기관과 국무회의의 권한이 침해되지 않도록 하여야 한다.

3) 규제개혁위원회의 구성

국민 생활에 중대한 영향을 미치는 규제개혁위원회가 그에 걸맞은 전문성과 대표성을 확보할 수 있도록 개선할 필요가 있다. 우선, 1년에 1000건 이상의 규제를 심사하는 규제개혁위원회의 전문성을 강화하기 위해서는 위원의 수를 늘릴 필요가 있다. 또한, 사실상 국회 못지않은 입법권을 행사하는 규제개혁위원회 위원들을 전원 대통령이 위촉하는 구조하에서는 국민 전체의 이익을 고려한 독립적인 의사 결정을 기대하기 어려우며, 우리나라 국회는 영국과 같이 거부의결권, 승인의결권 등 행정입법에 대한 통제 권한을 갖추지 못하고 있는 점을 고려할 때, 국회에 규제개혁위원회 위원 일부에 대한 추천권을 부여할 필요가 있다는 게 필자의 판단이다.

4) 규제영향분석에서 고려할 요소 보완

행정규제기본법 제7조는 행정기관이 규제영향분석을 실시할 때 고려해야 할 사항들을 규정하고 있다. 그러나 현행법은 행정규제로 인해 발생하는 비용에만 초점을 맞추고, 해당 규제의 대안과 그 비용, 즉 사적 자치의 원리에 따른 이해당사자 간 분쟁 조정의 가능성 및 그에 따른 사회적 비용에 대해서는 고려하지 않고 있는 것으로 보인다. 규제의 편익(benefit)과 비용(cost)을 제대로 평가하기 위해서는 규제로 인한 비용뿐만 아니라 규제의 공백 시 발생하게 될 사회적 비용에 대해서도 균형적으로 고려해야 한다. 따라서 현행법 제7조 제1항 제3호 “규제 외의 대체수단 존재 여부 및 기존 규제와의 중복 여부”에 추가하여, “이해관계자 간 분쟁 발생 가능성 및 그 사회적 비용”을 반드시 고려하도록 명시할 필요가 있어 보인다.

5) 규제개혁위원회 운영에 대한 국민 참여 및 투명성 확보

현행법은 규제심사에 대한 국민의 참여와 규제개혁위원회 운영의 투명성을 보장하기 위한 규정이 매우 미흡하다. 행정규제기본법 제17조에 '누구든지 위원회에 기존 규제의 폐지 또는 개선에 관한 의견을 제출할 수 있다'는 규정을 두고 있다. 그러나 이는 주로 규제부담을 지는 당사자의 규제개선 청구 등을 용이하게 하기 위한 것으로서 규제를 통해 편익을 얻는 또 다른 당사자들의 개입도 보장해야 한다는 관점은 결여되어 있다. 따라서 국민의 참여를 활성화하고 위원회가 최대한 투명하게 운영되도록 하는 취지에서 제도를 대폭 개선할 필요가 있다. 이와 관련하여, 미국의 규제개혁전담기관인 대통령실 관리예산처(OMB) 산하 정보규제국(OIRA)의 투명성 관련 규정을 참고할 필요가 있는데, OIRA는 외부인과 접촉한 내용 및 관련 문서를 백악관 홈페이지를 통해 모두 공개하여 일반 국민들도 이를 볼 수 있도록 하고 있다.

2 입법예고 된 행정규제기본법 개정안의 문제점

국무조정실은 지난 6월 17일 '행정규제기본법 일부개정법률(안)'(이하 ‘개정안’)을 입법예고하였다. 개정안의 주요 내용은 규제 법정주의 원칙 및 국민의 생명‧안전 규제를 강화하는 한편, 네거티브 규제방식과 규제비용총량제를 도입하는 것이 골자이다. 그러나 양적 규제완화만을 목적으로 이를 강제하기 위한 강력한 정책수단을 도입하는 것은 무분별한 규제 완화 또는 기업 편향적인 규제완화로 이어져 국민 전체의 후생을 위협할 우려가 있다는 게 필자의 판단이다. 또한, 개정안은 규제개혁위원회에 국회 의견 제출권을 부여하는 등 권한을 강화하는 내용을 담고 있는데, 규제개혁위원회의 구성과 운영에서 대표성과 공정성이 보장되지 않고 있는 현행 여건에서 규제개혁위원회의 권한을 더욱 강화하는 것 역시 정부의 규제개혁이 규제완화 일변도로 진행될 위험을 가중시키는 것이라는 것이 필자의 판단이다.

1) 원칙허용․예외금지 규제방식의 도입 (개정안 제6조의2 및 제19조의2)

개정안은 시장진입 또는 사업활동을 제한하는 규제에 대해 ‘원칙허용‧예외금지’의 네거티브 규제방식을 적용하도록 사실상 의무화하고 있다. 그러나 규제의 성격에 따라서는 포지티브 규제 방식이 규제의 목적을 달성하는 데 훨씬 효율적이거나 규제의 공백으로 인한 폐해를 방지할 수 있다는 점에서, 네거티브 규제 방식을 일률적으로 정하는 것은 문제가 있다. 또한 행정기관과 규제개혁위원회가 규제의 목적과 필요성에 대한 판단을 달리할 경우, 규제개혁위원회가 ‘규제의 내용’이 아닌 ‘규제의 방식’을 이유로 행정기관의 권한을 침해할 수 있는 위험도 있다.

2) 규제비용총량제의 도입 (개정안 제22조의2)

개정안은 규제를 신설·강화하는 경우 그 비용만큼 기존 규제를 정비하도록 하고, 규제비용 산정이 어려운 경우에도 일정 등급을 정해 그에 상응하는 규제를 정비하도록 하는 등 강력한 ‘규제비용총량제’를 도입하고 있다. 더욱이 개정안은 제1항에서 ‘기업의’ 규제부담을 특정하고 있고, 제3항에서는 규제비용총량제의 예외를 극히 일부의 경우로 제한하고 있어서 규제의 비용과 편익에 대한 종합적인 고려 없이 기업의 이해관계만을 고려한 규제완화로 이어질 위험성이 높다. 특히 개정안 제3항 제4호는 '사회적 편익이 매우 큰 규제'를 금융위기 및 환경위기 대응과 관련한 규제로만 국한함으로써 헌법 제119조 제2항에 명시된 소득 분배, 경제력 남용 방지, 경제의 민주화 등 전체 국민의 후생 증진을 위해 필요한 규제들이 제외되는 문제가 있다.

3) 규제의 탄력적 적용 (개정안 제22조의5)

개정안은 기술의 발전 및 융합으로 인해 기존 법령의 적용 여부가 불분명한 경우 행정기관이 규제개혁위원회 등과 협의를 거쳐 사전에 판단하도록 함으로써 사업자의 편의를 도모하고 있고, 나아가 이 경우 규제개혁위원회가 판단하여 행정기관에 관련 규제의 완화 또는 적용 유예를 권고할 수 있도록 하고 있다. 그러나 개정안 제3항은 기술의 발전 및 융합으로 인한 경우 이외에 '경제발전을 위해' 필요한 경우도 규제개혁위원회가 규제 완화 등을 권고할 수 있도록 추가하고 있는바, 이는 특수한 상황에서 규제를 탄력적으로 운용하도록 하는 개정안의 취지를 넘어서는 것이며, '경제발전'이라는 모호한 개념으로 인해 규제개혁위원회의 자의성이 개입될 여지가 매우 크다는 문제점이 있다.

4) 규제 개선 점검․평가 (개정안 제34조)

행정규제기본법 제7조는 중앙행정기관이 규제를 신설 또는 강화하고자 하는 경우 규제영향분석을 실시하도록 의무화하고 있으며, 개정안은 제34조(규제 개선 점검‧평가)에 제3항을 신설하여 제7조에 따른 규제영향분석을 하지 않은 기존 규제에 대해 규제개혁위원회가 직접 그 적절성 및 실효성 여부를 평가할 수 있도록 하고 있다. 그러나 개정안은 여기에 더하여 '경제적‧사회적으로 파급효과가 큰 경우'에도 규제개혁위원회가 직접 규제의 적절성 등을 평가할 수 있도록 하고 있는바, '경제적‧사회적으로 파급효과가 큰 경우'는 사실상 모든 규제를 포함할 수 있는 개념으로 포괄위임입법금지 원칙에 위배되고 규제개혁위원회의 권한이 남용될 위험이 있다. 또한 이미 규제영향분석을 마친 규제에 대해서도 다시 평가하도록 하는 것은 행정비용이 낭비되는 결과를 초래할 수 있음에 따라 '경제적‧사회적으로 파급효과가 큰 경우'는 삭제하는 것이 타당할 것이다.

5) 제도개선에 대한 제안 등 (안 제34조의2)

개정안은 규제개혁위원회에 각종 규제에 대한 의견 제출권을 부여하고 있다. 우리나라는 국회의 입법권을 보장하기 위해 행정입법 범위를 제한하고 있으며, 정부가 국회에 법안을 제출하기 위해서는 헌법과 행정절차법에 따라 각계의견 수렴 및 관계부처 협의, 입법예고, 국무회의 심의 등을 거쳐야 한다. 개정안은 법률안이 아닌 의견을 제출하는 것이기는 하지만 행정입법의 일반 원칙을 무시하고 규제개혁위원회가 직접 국회에 의견을 제출하도록 하는 것 역시 국회의 입법권을 침해하는 것이 아닐 수 없다. 규제개혁위원회는 대통령에게 의견을 제출하는 것으로 족하며 대통령이 이를 조정하여 적법 절차를 거쳐 국회에 제출하도록 하는 것이 타당하다는 생각이다.

6) 중요규제의 기준 (안 제11조)

현행법은 규제개혁위원회가 ‘중요규제’ 여부를 판단하여 심사를 면제하고 있으나, 중요규제의 기준은 법률로 정하고 있지 않고 있다. 따라서 개정안은 이를 보완하기 위해 대통령령으로 중요규제의 기준을 정하도록 하고 있으나, 규제개혁위원회의 과도한 권한 행사를 방지하고 국회가 이를 견제할 수 있도록 하기 위해서는 시행령이 아닌 법률로 정하는 것이 타당하다는 생각이다.

Ⅲ 규제개혁위원회의 올바른 정립 필요

지난 3월20일 박근혜 정부의 규제개혁 ‘끝장토론’과, 9월3일 2차 토론회를 통해 규제개혁이 국민적 핫이슈로 부각되고 있다. 박근혜 정부의 명분은 경제 활성화와 민생경제를 위해 경제주체들의 활동에 걸리적 거리는 행정규제를 제거하겠다는 것이다. 그런데 현행 규제개혁방식 및 규제개혁위원회의 권능강화 등으로 우리경제구조가 획기적으로 변화되고, 따라서 서민들이 기대한 만큼의 경제 활성화가 될 수 있을까.

기업의 투자가 성장을 이끈 시대도 있었고, 그 영향력은 무시할 수 없으나 이제는 그 약발이 크게 떨어졌다는 실증연구결과도 많다. 또한, 그간 지배해온 경제의 낙수효과(trickle down effect)론도 이제는 사라지고 있으며, 특히 필자도 강조해 왔던 불황시기의 경제 활력 정책으로서는 기업투자 등의 공급정책 보다는 소비수요기반을 튼튼하게 할 다양한 가계소득증대 및 저소득계층 소득보전이 더 효과를 볼 수 있다는 사실이다.

또한 경제성장은 일자리를 만들기 위해 필요하다고 보지만, 재벌대기업을 위한 무차별적 규제해소로 경제가 얼마나 성장이 될지는 미지수다. 특히 기업의 설비투자가 성장에 기여하는 비중이 날로 약화되어 고용 없는 성장이 가속화되고 있다는 사실, ‘규제는 암 덩어리’라는 식의 획일적 인식으로 공정한 시장경쟁질서와 관행의 정립을 목적으로 한 이른바 좋은 규제까지도 파괴할 수 있는 개연성이 상존한다는 점에서는 더욱 그러하다.

규제는 일반적으로 공무원 자신을 위해 자의적으로 만들어 낸다는 극단적인 인식도 있을 수 있다. 그러나 규제는 공익적 목적을 달성하거나 보호하기 위해 설정되거나 공정한 시장 경쟁 질서를 보호하기 위한 것 등이 훨씬 더 많을 것이다. 따라서 전자의 경우는 당연히 척결되어야겠지만, 공익보다는 특정집단 및 특수인의 사익을 추구하려는 시도는 중단되어야 하며, 기업과 회사가 살아야 사람이 살 수 있다는 본말전도(本末顚倒)의 광기(狂氣)도 사라져야 한다. 이런 점에서 볼 때 규제개혁위원회의 올바른 정립은 국민의 생활향상과 공동선을 고양하기 위한 중요 과제 가운데 하나가 아닐 수 없다.

이 글은 경제개혁연구소가 수행한 국회 경제민주화포럼(대표:이종걸·유승희의원)의 용역보고서 일부를 요약하였고, 중간발표를 중심으로 재구성 하였으며 지면관계상 법 조항 개혁안은 생략하였다.