정부 정책, 토지공개념과 건설경기 부양 사이에서 오락가락

한국에서는 인구에 비해 가용토지 면적이 절대적으로 부족한데서 오는 공급과 수요의 불균형, 급속한 산업화와 도시화에 따른 도시인구 집중 등으로 도시지역 토지가격이 지속적으로 상승했다. 이 때문에 한국은 기업이나 개인을 막론하고 생산과 주거에 필요한 이상의 토지와 주택을 보유하여 이를 재산증식의 수단으로 삼으려는 경향이 대단히 강한 나라가 되었다.

1970년대의 강남개발 등 본격적인 도시개발사업을 추진하는 과정에서부터 계속적인 지가상승, 토지투기, 부의 왜곡된 분배가 발생하였고, 이에 대응해서 분양가상한제, 무주택세대주를 우대하는 주택청약자격제도, 분양주택 전매제한제도 등 토지·주택 재산권을 사회적으로 제약하려는 정책이 도입되었다.

1980년대 후반 서울·부산·대구·광주 등 주요 도시의 주택보급율이 50-60% 정도의 낮은 수준이어서 도시의 주택문제가 전국적으로 심각한 상황이었다. 이 때문에 정부는 분당·일산·평촌·산본·중동 등의 신도시개발사업을 추진하는 한편, 극도로 악화된 토지·주택을 둘러싼 투기와 사회적 양극화를 예방·해소하고자 1989년에 본격적인 토지공개념 논의를 시작했다. 그 결과 토지초과이득세법과 개발이익환수에관한법률, 택지소유상한에관한법률 등 소위 '토지공개념 3법'을 제정하기에 이르렀다.

토지공개념 정책의 실시 이후 안정되던 토지·주택가격은 IMF 경제위기 상황에 있던 1998년에 급변했다. 정부는 경기를 부양하기 위해 건설경기 활성화를 추진한다는 명목으로 토지초과이득세법과 택지소유상한에관한법률을 폐지했다. 그리고 개발이익환수에관한법률은 대상지역과 시행기간을 수도권과 3년간으로 제한했고, 개발부담금부과율도 50%에서 25%로 줄이는 사실상 폐지의 절차를 밟았으며, 결국 2002년에 폐지해 버렸다. 이런 식으로 토지공개념 정책이 모두 폐지되었다.

나아가 1999년에는 30여 년간 실시되던 분양가상한제, 소형아파트 의무비율제도를, 2000년에는 무주택자 우대 청약제도를 폐지했고, 1998년과 1999년에 한하여 양도소득세 면제제도까지 도입했다. 그 결과 토지·주택가격은 다시 상승하기 시작하였다.

노무현 정부, 분양가 상승률 59%…주택가격 총액 300조 원 상승

▲ ⓒ뉴시스

'참여정부'는 시장원리에 의하여 주택공급을 늘려 집값을 안정시키겠다며 판교신도시, 검단신도시 등 역대 어느 정부보다도 많은 개발 사업을 추진하였다. 1980년대 후반에는 분당 등 1기 신도시개발사업을 추진하면서 토지공개념 3법을 도입하는 등 개발사업과 함께 토지공개념 정책을 병행적으로 추진했다. 그러나 '국민의 정부'와 '참여정부'는 이러한 토지공개념 정책을 재정비하거나 강화하는 정책을 펼치지 않은 채 각종 개발 사업을 강행했다. 이렇게 해서 계속적인 지가상승, 토지·주택의 투기현상. 이에 따른 부의 분배의 왜곡 현상이 어느 정부 때보다도 극심하게 나타나게 되었다.

2005년 판교신도시 개발사업과정에서 바로 옆인 분당의 집값이 102%나 상승했고, 강남과 평촌 등의 집값도 폭등하였고, 나아가 검단신도시 개발사업이나 서울시의 은평뉴타운 개발사업 등으로 그 주변의 집값이 상승했다. 결국 수도권 전체의 집값이 폭등해 버렸다.

토지공개념적 정책의 도입은 항상 개발사업의 부작용이 극심해진 후 뒷북치듯이 도입되어 그 효과는 크게 반감되었다. 강남재건축 개발사업을 촉진하다 뒤늦게 후분양제, 임대아파트 의무건설제, 재건축 초과이익환수제도 등을 만들었다. 또한 많은 전문가들의 부작용 우려에도 불구하고 판교신도시 개발사업을 강행하다 강남·분당 등 주변의 집값을 상승시켜서 개발사업을 1년 중단해야 했다. 그리고 분양가상한제, 주택공영개발지구제도 등을 만든 후 판교신도시개발사업은 재추진되었다.

이같은 잘못은 계속 반복되었다. 현 정부는 그 뒤에도 건설회사들이 주변의 시세보다 20-30% 높은 고분양가로 분양하는 것을 계속 방치했다. 그러다가 검단 신도시 등의 신도시개발사업 발표 후인 2006년 하반기에, 이러한 고분양가에 의하여 집값상승 현상이 재현되자 뒤늦게 분양가상한제와 무주택세대주 청약우선제를 다시 도입했다. 폐지 이후 8년만의 일이다.

마구잡이식 개발사업의 강행과 때늦은 토지공개념적 정책의 도입으로 현 정부 내내 집값상승 현상이 지속되었다. 노무현 정부 4년 동안 분양가 상승률이 59%나 되었고, 주택가격 총액이 300조 원 이상 상승했다. 현 정부는 역대 어느 정부보다도 더 극심한 집값상승 현상을 불러왔던 것이다.

그동안 정부의 토지·주택정책은 토지공개념적 정책 지향과 건설경기촉진 정책 지향 사이에서 오락가락하는 모습을 보여왔다. 현재 일부 중소건설회사들의 부도를 계기로 다시 건설경기촉진 정책에 대한 목소리가 커지고 있다.

그러나 망국적인 부동산투기와 집값상승으로 인한 자산의 양극화 심화 해소, 공공임대·공공분양의 사회주택의 건설을 통한 주거안정 등은 이 사회의 발전을 위한 핵심적 목표이다. 이런 목표를 실현하기 위해서 우리는 토지·주택정책에 대하여 토지공개념의 관점을 확고히 세울 필요가 있다.

헌법 122조에 명시된 토지공개념의 정당성

그 동안 토지공개념을 둘러싸고 법적으로 토지·주택재산권의 내용과 행사에 사회적 의무성을 부과할 수 있는가, 또한 일련의 토지공개념에 입각한 입법에 대하여 헌법적 정당성이 인정될 수 있는가 등의 논란이 빚어졌다.

먼저 재산권 일반의 사회적 의무성과 그 공적 성질에 대해 살펴보자. 헌법 제23조 제1항은 "재산권은 보장하되 그 내용과 한계는 법률로 정한다"고 규정하고 있으며, 같은 조 제2항은 "재산권의 행사는 공공복리에 적합하도록 하여야 한다"고 규정하여 재산권 행사의 사회적 의무성을 강조하고 있다.

또 토지재산권의 사회적 의무성, 즉 토지공개념의 사회적 정당성에 대하여는 별도의 규정이 마련되어 있다. 헌법 제122조는 "토지가 지닌 특성을 감안하여 국가는 국민 모두의 생산 및 생활의 기반이 되는 국토의 효율적이고 균형 있는 이용·개발과 보전을 위하여 법률이 정하는 바에 의하여 그에 관한 필요한 제한과 의무를 과할 수 있다"고 규정하고 있는 것이다. 이 조항은 명백히 토지재산권에 관한 사회적 의무성, 즉 토지공개념에 관한 정당성을 부여하고 있다.

이에 따라 헌법재판소도 "토지는 원칙적으로 생산이나 대체가 불가능하여 공급이 제한되어 있고, 우리나라의 가용토지의 면적은 인구에 비하여 절대적으로 부족한 반면에, 모든 국민이 생산 및 생활의 기반으로서 토지의 합리적인 이용에 의존하고 있으므로, 그 사회적 기능에 있어서나 국민경제의 측면에서 다른 재산권과 같게 다룰 수 있는 성질이 아니므로 공동체의 이익이 보다 더 강하게 관철될 것이 요구된다고 할 것이다"(헌재 1989.12.22.선고 88헌가 13, 1998.12.24. 89헌마 214 결정)라고 토지공개념의 헌법적 정당성을 분명히 밝히고 있다.

결국 토지공개념이 '위헌'이라고 주장하는 것은 이 나라의 헌법을 부정하는 것과 비슷한 것이라고 하겠다. 사실 투기세력과 개발세력은 토지공개념의 사회적 정당성을 지지하는 헌법 조항을 폐지하기 위해 애쓰고 있다.

'토지·주택 공개념'의 구체적 실현방안은?

토지공개념의 목표는 집값안정, 경제정의(투기이익의 공적 환수), 주거복지(내집마련 지원, 임대아파트 공급), 주거의 질 향상(최저주거기준 달성) 등이며, 그 실현방법으로는 다음과 같은 다섯 가지를 들 수 있다.

첫째, 토지·주택가격의 상승으로 발생하는 불로소득(개발이익)을 공적으로 환수하기 위한 세제정책, 둘째, 투기자금의 유입으로 인한 투기의 만연을 방지하기 위한 금융정책, 셋째, 무주택세대주 등 실수요자들의 소득수준에 맞게 저렴한 주택을 공급하기 위한 주택공급정책, 넷째, 저소득층을 위한 공공보유 장기임대주택의 공급이나 민간전세시장 안정을 위한 임대료 인상제한 등의 주거복지정책, 다섯째, 토계획을 무너뜨리는 각종 특별법·촉진법에 의한 개발촉진정책을 감시하기 위한 국토계획 및 환경정책 등이다.

조세정책

부동산에서 발생하는 불로소득(개발이익)을 "개발단계 - 보유단계 - 처분단계"의 각 단계에서 체계적으로 환수함으로써 부동산 취득·보유에 관한 투기적 욕구를 제어하고, 경제(조세)정의를 실현하며, 사회보장비용 등 폭증하는 재정수요를 충당하는 것이다.

이를 위해 "개발단계(개발부담금, 재건축초과이익 제도의 유지) - 보유단계(다주택자에 대하여는 종합부동산세 누진율 강화) - 처분단계(다주택자 양도소득세 중과세제도 유지)"에서 단계적·체계적 개발이익 환수 장치를 마련한다.

금융정책

투기목적으로 금융기관으로부터 대출을 받아 부동산을 구입하는 투기수요를 차단하려는 정책이다. 최근의 전세계적인 부동산 버블현상의 주된 원인은 이러한 가계부채의 증가를 통하여 확대된 유동자금이 부동산에 몰리면서 발생한 것이어서 미국, 호주 등 부동산버블이 발생한 대부분의 선진국에서는 금리인상, 모기지론자격 제한 등 금융정책을 위주로 부동산정책을 운용하고 있다. 주택담보대출비율(LTV : Loan to value)을 주택가격의 60%이하로 제한, 주택담보대출자격을 무주택자와 1가구 1주택자로 제한하거나 금리를 차등하는 것, 채무자의 소득수준 등 원리금 상환능력을 고려한 대출제도(DTI : Debt to Income) 등이 그 내용이다.

채무자의 소득 등의 상환능력은 고려하지 않고 채무자가 구입하는 주택의 가치만을 보고 그 주택가치의 일정비율에 맞추어 대출해 주는 제도(LTV : Loan To Value)가 부동산에 과잉유동성을 공급하여 부동산투기의 자금조달창구 역할을 하였다. 따라서, 채무자의 소득수준 등 원리금 상환능력을 고려한 대출제도(DTI : Debt to Income)를 금융정책의 근간으로 하고, 다주택자 보유자에 대한 주택담보대출자격을 제한해서 금리차등화 정책을 추진하는데, 다주택보유의 기준은 1인 기준이 아니라 1가구 기준이 되어야 할 것이다.

다만 무주택자의 경우에는 가족의 거주공간을 유지하기 위하여 소득의 대부분을 주택담보대출 상환에 주력하리라는 것은 쉽게 예상될 수 있는 것이므로, 상환능력에 대한 신용평가에서는 무주택자에 대한 신용을 다주택 보유자에 비하여 높게 평가해 주는 시스템이 필요하다.

현재 주택담보대출은 여전히 3-5년의 거치기간 동안 원금은 갚지 않고 이자만 갚다가 거치기간 후 한꺼번에 원리금을 상환하는 방식이다. 그러나 이 방식은 거치기간 연장이 되지 않는 경우 채무자가 파산할 위험성이 큰 전근대적 대출방식이다. 서구 선진국과 같이 20-30년의 장기간에 걸쳐 원금과 이자를 나누어 갚도록 하고, 이자도 고정금리로 해서 금리정책이나 금리시세의 변동으로 주택구입자가 불의의 타격을 입지 않도록 하는 장기모기지론제도로 전환되어야 할 것이다.

주택공급정책

서민들의 내집 마련을 지원하기 위한 주택공급정책은 다음과 같이 여러가지가 있다. 무주택 세대주들이 분양원가 수준에서 주택을 구입하되 전매차익을 통하여 투기하는 것을 방지하기 위한 공공분양주택(사회주택의 일종)인 환매조건부 분양주택을 건설하는 것, 토지임대부 분양주택을 공공택지에서 일정한 의무건설 비율로 건설하는 것, 공공분양주택이나 민간분양주택의 분양자격은 원칙적으로 무주택세대주가 우선하고 다주택 보유자는 후순위가 되도록 하는 것, 주택건설을 준공하고 품질검사를 받은 후 분양하는 후분양제도를 병행실시해서 소비자의 선택을 높일 수 있도록 하는 것, 무주택세대주에게 분양되는 주택의 분양가를 일정한 상한선으로 규제하는 분양가상한제 등이 그것이다.

다주택보유자들의 투기목적의 분양주택 구입을 차단하기 위해서는 다주택자의 주택청약자격을 제한하고, 저가소형주택 보유자 및 노후·불량주택 보유자는 무주택자로 간주하되, 일정기간(3-5년) 후에 기존 저가소형주택이나 노후·불량주택을 매각하도록 하고, 의무매각기간 이후에도 이를 보유할 경우에는 주택초과보유부담금을 부과하는 등의 방안도 추진해야 한다.

주거복지 정책

정부보유의 사회주택이 충분히 확보되어 집값과 임대차관계가 안정되어 있는 서구 선진국과 같이 사회주택(공공임대주택 + 환매조건부, 토지임대부 등의 공공분양주택)의 재고를 전체 재고주택의 20%에 달할 수 있도록 국민임대주택 100만 호 건설계획을 계속 유지하고 전세형 공공임대, 환매조건부, 대지임대부 주택건설을 공공택지에서 일정한 의무건설 비율제를 통하여 계속 확보해 나가야 한다.

정부는 전세형 공공임대주택에 대하여는 공공을 굳이 생략하고 나중에 분양할 의도로 '비축'이라는 개념을 강조하고 있으나, 5년 임대, 10년 임대, 비축형 임대는 공공임대주택이라 할 수 없으므로, 이러한 분양전환용 임대주택 건설을 영구·장기적인 공공임대주택으로 전환하도록 해야 한다.

또 지속적인 주택가격상승과 그것을 반영한 국민임대주택의 전세보증금과 임대료 산정방식으로 인하여, 공공임대주택의 입주대상자인 소득분위 1-4분위의 계층이 국민임대주택 입주를 포기하거나 입주 후 퇴거를 희망하고 있으므로, 일본과 같이 저소득층의 소득수준을 감안한 임대료 차등부과제를 실시해야 한다.

그리고 민간전세시장의 안정을 위해서는, 신규 임대차 계약 시 전세보증금의 상승을 방지하기 위하여, 임차인이 전세보증금의 시세정보를 구체적으로 취득할 수 있도록 지원하고 공정임대료 수준에서 전세계약이 체결되도록 하는 임대차등록제도, 공정임대료제도 등을 도입해야 한다.

또한 임대차의 갱신을 통한 장기임대차를 보장하고 갱신시 전세보증금 상승을 방지하기 위해서는, 임대차의 갱신제도를 신설하여 임차인이 원하는 경우 임대기간을 4년 정도로 늘리고, 갱신되는 임대차의 경우에는 전세보증금 인상 상한선을 연 5% 이내로 제한해서 임대차의 안정을 기하는 임대차갱신제도와 차임증액 상한제도를 도입하고, 임대차갱신과 전세보증금 인상을 둘러싼 분쟁을 신속하게 해결하기 위한 분쟁조정제도도 실시해야 한다.

국토계획정책

국토계획과 도시개발은 다음세대를 위하여 백년지대계의 관점에서 관리해야 하나, 불과 5-6년의 시장상황에 따라 종합적 국토계획 및 도시개발의 원칙을 무너뜨리는 각종 특별법, 촉진법이 남발되고 있다.

당장의 시장상황에 대응하기 위해 용적율을 400%까지 주겠다는 특별법(대지임대부 분양주택 공급촉진을 위한 특별조치법)이 추진되는가 하면, 강북재개발을 촉진하기 위한 도시재정비촉진특별법에서도 용적율을 50-100% 높일 수 있게 인센티브를 준다고 하는 지경이다. 또한 신도시에서 용적율을 200%까지 높이겠다고 하는가 하면 강남재건축 활성화를 통해 강남집값을 잡겠다며 용적율을 300-400% 높여주어야 한다는 주장이 나오고 있다.

가히 우리나라는 특별법, 촉진법 때문에 망한다는 하소연이 나올만한 상황이다. 그 도시에 들어가 살게 될 다음세대의 삶의 질은 전혀 고려하지 않고 당장의 개발이익의 혜택을 주어 개발사업을 촉진하겠다는 발상에 밀려서 국토계획과 국토환경 보전에 최선을 다해야 하는 환경부는 무기력하게 아무런 대응을 하지 못하고 있다.

이렇게, 백년지대계의 국토계획에 반하는 무분별한 개발사업에서 개발이익을 향유하는 개발업자, 투기꾼, 지주는 막대한 혜택을 누리겠지만, 그 도시에 들어가 살게 될 다음세대는 교육, 문화, 환경, 교통 등 삶의 질의 많은 부분에서 고통을 감내하며 살아야 한다. 다음세대들이 시장논리에 따라 주택공급을 촉진하기 위해 어쩔 수 없이 난개발을 하였다는 터무니없는 주장을 이해할 수는 없을 것이다.

국회에서는 특별법과 촉진법의 난립을 막도록 하고, 선진국처럼 건설교통부와 환경부를 통합하여 국토계획부를 만들어야 한다. 이제 중앙정부가 개발사업을 주도하는 행정에서 중앙정부는 민간과 지방정부의 개발사업을 환경과 국토계획의 체계 내에서 통제하는 행정시스템을 만들어야 한다.

토지공사, 대한주택공사, 수자원공사, 도시개발공사 등 각종 개발사업을 추진하는 정부의 공기업도 통폐합해서 그들의 존립을 위하여 개발사업을 남발하는 폐단도 막아야 한다.

정부의 여러 대책에도 불구하고 부동산투기와 집값상승 현상이 해결되지 않자 백가쟁명식의 많은 대책과 주장이 나오고, 어느 한 정책으로 일거에 문제를 해결할 수 있을 것 같은 주장도 나오지만, 토지공개념의 지향과 목표를 실현하기 위해서는 조세, 금융, 주택공급, 주거복지, 국토계획 등 여러 측면에서 종합적인 정책을 정권이 바뀌어도 흔들리지 않고 지속적으로 추진해야 한다.