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박근혜 정부는 18대 대통령 선거 공약으로 ‘4대악 근절’을 제시하면서, 가정폭력·성폭력 근절을 통한 '안전'한 사회라는 공약으로 많은 국민들의 지지를 받았다. 그러나 집권 절반을 맞는 현재, 가정폭력·성폭력 근절 정책은 국민들이 삶의 현실에 큰 변화를 주지 못하고 있다. 정책 목표 설정이 정책 추진 주체들의 현실을 반영하지 못함으로써 현장의 변화가 이루어지지 않고 있다. 게다가 당론으로까지 약속했던 법제도 개선은 말의 성찬을 끝나고 말아 협력했던 단체들에게 깊은 실망감을 안겨주었다. 이러한 박근혜 정부의 여성폭력 근절정책의 문제점을 정리해 보고 대안을 제시해 보고자 한다. (필자)

최근 들어 몇몇 여성들이 SNS상에 자신의 '데이트 폭력' 피해 경험을 밝히면서 관련된 논쟁이 뜨거워졌다. 더불어 여성에 대한 폭력(이하 여성폭력) 전반에 대한 사회적 관심도 환기되는 듯하다. 남편과 아내, 연인, 선생님과 학생, 부모와 자녀… 너무나 일상적이고, 신뢰와 애정이 전제되는 '친밀한 관계'에서의 폭력은 그것이 가지고 있는 '일상성'으로 인해 외부에 드러나기 어려울 뿐 아니라, 당사자들도 폭력이라고 인지하기 어려워한다.

우리사회에서 여성에 대한 폭력은 매우 심각한 상황이다. 2014년 발간된 한국의 성평등 보고서는 여러 범주 중 안전 분야만이 2009년 67.0에서 2013년 58.3¹⁾²⁾으로 8.7p가 감소하여 5년 간 성평등 수준이 악화된 유일한 분야라고 적시하였다. 보고서는 강력범죄 피해자 성비와 전반적 사회 안전에 대한 인식도 성비 모두가 악화되었기 때문이라고 밝히고 있다.³⁾

'가정폭력 방지 및 피해자 보호에 관한 법률'에 의거해 3년에 한번 씩 이루어지는 여성가족부 가정폭력 실태조사 결과 2010년 조사대상자의 53.8%가 가정폭력을 경험한 것으로 나타났다. 역시 2010년에 조사된 성폭력 실태조사 결과 음란전화에서부터 강간까지 성폭력 경험을 한 여성은 전체조사 대상자의 41.7%였다. 여성의 상당수가 성폭력과 가정폭력을 경험할 뿐 아니라 2012년 4월 발생한 오원춘 사건을 비롯한 심각한 여성폭력 사건들을 십분 활용하여, 새누리당은 ‘안전’을 키워드로 여성 대중들의 호응을 받는 18대 대선 공약을 제시하였다.

1. 박근혜 대통력의 18대 대선공약과 4대악 근절

박근혜 대통령은 18대 대통령 선거공약 '세상을 바꾸는 약속, 책임 있는 변화'에서 국민행복 10대 공약을 발표했다. 10대 공약 중 '더불어 함께 하는 안전공동체' 안에 '약속 8, 국민안심프로젝트'로 성폭력·학교폭력·가정파괴범·불량식품 등 4대 사회악 뿌리 뽑기'를 대선 공약으로 제시했다. 4대악 뿌리 뽑기 중 성폭력에 대해서는 피해자에 대한 보호지원을 강화하겠다는 내용이 포함되어 있었으나, 가정파괴범은 무엇을 지칭하는지 알 수 없을 정도로 매우 허술해 관련 단체들의 비판을 받기도 했다.

2013년 3월 박근혜 정부 출범 이후 가정폭력·성폭력 근절정책은 국정목표4, 안전과 통합의 사회 분야로, 성폭력으로부터 안전한 사회, 가정폭력 방지 및 피해자 보호 강화가 목표로 설정되었다. 이후 박근혜 정부는 국가정책조정회의에서 2013, 2014년 '성폭력·가정폭력 방지 종합대책'을 제시하였고 이에 따라, 성폭력 범죄자에 대한 위치추적 전자장치 기능 강화, 신상정보 공개 등 효율성 개선, 성폭력 예방교육 강화 및 실효성 확보, 112 시스템 스마트화, 전담 수사체계 구축, 통합지원센터 맞춤형 서비스 확대 및 2차 피해 방지 등의 추진계획을 발표하였다. 성폭력에 대한 미검률을 매년 10%씩 감축하고, 재범률은 매년 5% 감축하는 것을 직접적인 목표로 하고 있다. 2012년에 미검률은 15.5%였고, 재범율은 7.9%였는데, 2017년까지 미검률을 9.1%로 감소시키고, 재범률을 6.1%로 감소시키겠다는 것이다.

가정폭력에 대해서는 가정폭력 예방교육 의무대상 기관 확대, 긴급 대응 및 피해자 안전 확보, 가정폭력 전담 경찰관 배치, 피해자 보호시설 확대, 학대 피해 아동에 대한 보호 지원 강화, 노인학대 예방·보호 강화 등의 계획을 발표하였다. 가정폭력 방지 종합대책안은 2017년까지 가정폭력 재범률을 20% 감축하는 것을 목표로 하였다. 2012년에는 가정폭력 재범률이 32.2% 수준이다. 이를 2017년에는 25.7%로 약 20% 정도 감축하도록 하고 있다.⁴⁾

박근혜 정부는 미검률과 재범률 감소 등 직접적 목표를 수량화하여 정책의 성과를 손쉽게 가시화 시키고자 하는 것으로 보인다. 그러나 이러한 수치화는 정책 목표 달성을 측정하는데 도움이 될 수는 있으나, 그 숫자가 가지고 있는 함정을 살펴볼 만한 안목이 없고서는 이에 현혹되기 쉽다.

2. 현장의 변화를 가져오지 못하는 박근혜 정부의 여성폭력 근절 정책

박근혜 대통령의 임기가 아직 반 정도 남아 있어 예단하기는 어려우나, '4대악 근절'이라는 야심찬 목표 하에 진행된 박근혜 정부의 여성폭력 근절 정책은 그리 성공적이지 못한 듯 보인다.

1) 현장에서 작동하지 않는 정책

‘4대악 근절’ 정책이 본 궤도에 오른 2014년 11월 발생한 가정폭력 가해자에 의한 아내살해 암매장 사건, 2015년 1월 12일 별거 중인 아내가 자신을 만나주지 않는다는 이유로 아내의 전 남편과 자녀들을 인질 삼아 하루 동안 감금하다 무참히 살해한 사건 등이 발생했다. 이 두 사건 모두 피해자의 가족들이 경찰에 신고를 하기도 하였고, 피해자들이 직접 경찰서에 가서 도움을 요청했으나, 경찰의 안이한 대응으로 아무런 도움을 받지 못한 채 끔찍한 살인 사건이 발생한 것이다. 가정폭력 근절 정책의 주요 정책인 경찰의 초기 대응 강화가 일선 현장에서는 전혀 변화가 없음을 보여주는 사건들이었다.

'4대악 근절'과 관련하여 경찰은 가정폭력·성폭력 근절 운동 단체와 MOU 체결을 많이 하였다. 각 상담소와 기관들은 업무에 지장을 받을 정도로 MOU 체결 요청을 받았으나, MOU 체결 이후 경찰서와 별다른 관계 개선이나 변화가 없다는 것이 일선 기관들이 중론이다. 이러한 기관 간의 업무 협약은 구체적인 업무 협조 등의 변화 없는 일회성 행사에 지나지 않았다고 보인다.

박근혜 정부는 경찰을 포함한 각급 학교나 공공기관에 의식변화를 위한 예방교육을 실시하였다. 가정폭력의 경우 2014년의 경우 10월 말 현재 544회를 실시하였다고 보고하고 있다(여성가족부, 2014 국정과제 추진실적). 그러나 얼마나 많은 교육이 실시되었는가가 중요한 것이 아니라 어느 정도의 질을 가진 교육이 어떻게 실시되었는가가 중요하다. 지난 5월 필자가 모니터링한 지방의 한 경찰서는 약 300여명의 경찰관이 한꺼번에 교육을 받았고 뒷좌석의 경찰은 거의 대부분은 졸고 있었다. 경찰서에서는 강사에게 성희롱·가정폭력 예방교육으로 배정된 2시간 교육시간을 줄여달라고 요청하였다. 심지어 한 참가 경찰은 교육 시간이 길다며 강사에게 항의하기 까지 하였다. 교육은 의무시간을 채웠으나 교육의 효과를 말하기 어려운 상황인 것이다.

2) 약속은 했으나 지켜지지 않은 제도 개선

새누리당은 '4대악 근절'이라는 박근혜 대통령의 공약을 실천하기 위해 '가족행복특별위원회'를 꾸리고 가정폭력, 성폭력, 학교폭력, 자살 등 4개 분과별 전문가들을 위원으로 위촉하고 각각 필요한 법과 제도를 개선을 하겠다고 천명하였다. 각 분과는 그 분과를 담당하는 국회의원과 민간전문가나 전문단체가 함께 했다. 새누리당은 각 분과에서 제기하는 법률의 제·개정을 안을 당론으로 정해서 반드시 통과시키겠다고 다짐하기도 했다. 4개 분과 중 가장 활발하게 진행된 '가정폭력' 분과를 중심으로 살펴보면, '가정폭력 피해자 보호시설 협의회'가 민간 전문가로 참여하여 8차에 걸친 회의를 진행하였다. '가정폭력' 분과는 '가정폭력 방지 및 피해자 보호에 관한 법률' 개정안을 만들어 공청회와 전문가 간담회 등을 개최해, 1년 가까운 노력 끝에 2014. 2 '가정폭력 방지 및 피해자 보호법등에 관한 법률' 개정안을 발의하였다. 그러나 당론으로 정해 개정안을 반드시 통과시키겠다는 새누리당의 약속은 지켜지지 않았고 법안은 폐기되었다. 법률 개정 과정에서 개정안을 당론으로 삼아 반드시 통과시키겠다던 새누리당은 수동적인 태도로 일관하였고, 4대악 근절을 외치는 정부는 피해자 보호 강화를 담은 개정안을 극력 반대하여 법률 개정은 결국 좌초되고 만 것이다. 이러한 새누리당과 박근혜 정부의 행태에 대해 관련 기관들은 정부의 '4대악 근절'은 구호에 지나지 않는다고 강력히 비판하고 있다.⁵⁾

3) 국가의 책임을 민간에게 전가하다, '4대악 보상보험'

박근혜 정부는 '4대악 근절' 정책의 일환으로 '4대악 보상보험'을 2013년 7월 1일 출시하였다. '4대악 보상 보험'은 현대해상이 개발해 출시하였다. 여성폭력 근절 운동 단체들은 '4대악 보상보험'은 정책성 보험이며, 여성폭력 피해자에 대한 국가의 책무를 이익을 추구하는 일반 보험 회사에 떠넘긴 것이라고 비판하였다.⁶⁾우선 가입대상은 일단 지자체와 학교 등을 통한 단체 가입만 가능하며 지자체가 보험료 대부분을 지원해 국가가 돈을 내 민간보험 회사를 돈 벌게 해주는 것 아니냐는 비판도 있었다.

또한 보험금 수령을 위한 입증 책임의 문제, 피해자 개인정보 보호의 문제 등이 있다고 지적하였다. 정부의 이러한 정책은 이미 존재하고 있는 피해자 지원정책을 축소시킬 뿐이며, 가정폭력·성폭력의 피해자들에게 손해사정과정에서 피해자에게 입증을 요구할 때, 2차 피해는 필연적으로 발생 한다고 우려하였다. 관련단체들은 보험이 출시되던 날 금융감독원 앞에서 '4대악 보상보험'을 철회할 것을 요구하는 집회를 하였고 이러한 강력한 반대에 부딪힌 결과인지, 일선 어린이집이나 학교 등에 '4대악 보상 보험'을 홍보하거나, 보험 가입 권유 등은 이루어지지 않았다. 실제 효과가 거의 없고, 피해자 지원 정책의 기본 방향에 반하는 이러한 정책은 전시성 정책이며 정부 정책 홍보의 일환으로 보인다.

4) 성과 중심의 정책설정과 왜곡되는 결과

성폭력·가정폭력 근절 정책의 직접적 목표로 제시한 미검률은 높이고, 재범률은 낮추는 것은 매우 중요한 정책이다. 특히 가정폭력의 반복성에 비추어 재범률을 낮추는 것은 눈여겨 볼만한 일이다. 정부의 발표에 따르면 가정폭력 재범률은 2013년 11.8%에서 2014년 10월 10.8%로 낮아진 것으로 나타났다. 그러나 재범률을 낮추는 것이 정책 목표가 되면서 일선 경찰서에서는 재범 가정폭력 사건이 초범으로 둔갑하거나, 재범률을 줄이기 위해 가정폭력 사건을 숨기는 등의 일이 이루어지고 있을 가능성이 매우 높다. 여성폭력 근절은 '발견'으로부터 시작된다. 따라서 가정폭력·성폭력 모두 신고건수를 높이고, 기소를 강제하는 방식으로 정책이 전환되어야 한다. 또한 정책이 여론의 현장의 변화에 반응해야 하나, 지나치게 여론이 집중되는 곳으로 정책의 우선순위를 정하게 될 때, 정책은 문제에 본질에 접근하기 보다는 선정적이거나 자극적인 사건을 중심으로 한 인기 영합적 정책을 제시하게 된다.

박근혜 정부는 '4대악 근절'과 '안전'이라는 대중적 이슈를 통해 많은 국민들의 지지를 받았으나, 가정폭력·성폭력 근절 정책의 실체는 현장에 근거하지 않은 홍보중심이거나, 정책 실현 주체들의 현실을 반영하지 못하여, 목표는 거대했으나 그 실천은 매우 미흡한 현실이다. 더욱 중요한 문제는 박근혜 정부의 여성폭력 근절 정책이 피해자를 보호의 대상으로 한정하며, 여성폭력의 본질인 성차별의 문제를 정책에 포괄하고 있지 못하다는 것이다.

3. 여성폭력 근절을 위한 국제적 노력과 대안

세계 각국은 여성에 대한 폭력을 중요한 문제로 다루고 있고, 그 중심에는 UN이 있다. 여성폭력 근절위한 UN의 노력은 1995년 북경여성대회를 기점으로 강화되었다. 2007년 발간된 코피아난 UN은 사무총장 보고서 '여성폭력 종식-담론에서 행동으로'는 여성폭력에 대한 국가의 책임 이행을 강조하였다. 보고서는 국가는 "폭력피해여성에 대한 올바르고 효과적인 구제책을 제공할 의무"가 있으며, 여기에는 "고통을 받은 상해에 대한 배상, 원상회복, 보상, 재활, 재발 방지와 보호"가 포함된다.

반기문 사무총장 취임이후 UN은 여성폭력 근절을 주요한 정책 과제로 삼고, 2008년 'NO라고 말하세요', 2013년 '주황으로 물들이자', 2014년 'HeForShe' 등의 캠페인을 지속하고 있다. 2014년 라시다 만주(Rashida Manjoo) 유엔 여성폭력 특별보고관은, 여성폭력은 자신의 존엄성과 삶의 권리, 폭력으로부터의 자유를 잃어버리게 만들기 때문에 모든 문제를 인권의 차원에서 봐야 하며, 여성 차별과 억압 등 인권침해는 폭력의 원인이자 결과이라고 하였다.⁷⁾ 그는 제도적 차별의 만연과 그리고 사회가 발전해도, 법률에 의해 평등이 보장된다고 해도 가부장적 문화가 남아있고 여성 소득이 남성보다 낮은 것이 당연시되는 여성에 대한 차별과 불평등이 안정성 부족과 급여 차이 등 직장에서도 차별로 나타나며, 이러한 차별과 불평등의 영속화가 여성폭력의 원인이자 결과가 된다고 지적하였다.

라시다 만주(Rashida Manjoo) 유엔 여성폭력 특별보고관은 여성폭력의 근원이 되는 성차별에 접근해야 하며, 의식의 변화를 위해 지속적으로 노력해야 한다고 강조하였다. WHO의 전 사회구성원을 대상으로 한 3차 예방중심으로 여성폭력 본질에 접근한 여성폭력 근절을 위한 방안을 제안해 보고자 한다.

1) 예방 교육의 실질화와 의무화를 통한 의식의 변화

2013년 '양성평등기본법'의 개정으로 가정폭력·성폭력· 성매매 예방교육이 각급 학교와 공공기관에 의무교육이 되어 여성폭력 근절이 기초인 예방 교육이 활성화되기 시작하였다. 이는 매우 의미 있는 변화이다. 그러나 보다 본질적으로 성평등과 여성폭력 근절을 위한 인권 교육이 유치원부터 초‧중‧고 각급 학교에 정규교육과정으로 편성되어야 한다. 또한 공공기관 뿐 아니라 '지역사회'에서도 폭력예방 교육이 이루어지기 위해, 평생교육센타 등 의식과 문화를 바꿀 수 있는 다종다양한 곳에서 여성폭력 예방과 근절을 위한 교육이 이루어져, 여성에 대한 폭력의 본질을 알 수 있도록 해야 한다.

2010년 여성가족부에서 실시한 경찰의 가정폭력 의식조사에서 약 70%의 경찰이 가정폭력은 가정의 일이고, 가정에서 해결해야 한다고 생각하고 있었다.⁸⁾이런 인식은 경찰이 가정폭력사건 처리에 영향을 미치게 되고 그 결과 피해자들은 경찰에 신고해도 자신이 보호받지 못한다는 것을 느끼고, 다시 신고를 하지 않게 된다. 따라서 특별히 경찰을 포함한 검찰, 법원 등 사법종사들의 경우 지속적, 체계적, 의무적으로 여성인권과 여성폭력 피해자 지원에 대한 교육 훈련을 받을 수 있도록 교과 과정이 마련되어야 한다.

2) '신고합시다' 운동

여성폭력 근절을 위해서는 신고를 활성화 시켜야 하며, 이를 위해 전 사회적으로 여성에 대한 폭력이 사회적 범죄이며 신고해야 한다는 의식의 변화와 함께, 신고의무자에 의한 신고율 증가를 위한 특별한 대책이 마련되어야 한다. 이를 위해 문화행사, 교육프로그램, 다양한 캠페인 등이 필요하다. UN의 여성폭력 근절 캠페인을 차용한 성폭력·가정폭력 신고합시다’ 운동이나 가정폭력 신고자에게 포상하는 방법들도 생각해 볼만한 일이다.

각종 매스컴이나 교통수단등 거리 곳곳에, 공공건물 곳곳에 가정폭력 관련 공익광고를 다양한 방법으로 게시하고 실시하여야 한다. 신고율을 높이기 위한 방안 마련을 마련할 것은 2011년 유엔여성차별철폐위원회(Convention on the Elimination of All Forms of Discrimination against Women)에서도 지적된 바 있다.

3) 가정폭력 근절을 위한 다기관 네트워크와 협력

여성에 대한 폭력은 그 역사와 뿌리가 깊어 이를 근절하기 위해서는 사회구성원 모두의 노력과 헌신이 요구된다. 2007년 UN사무총장 보고서 '여성폭력종식-담론에서 행동으로'에서는 여성폭력 종식을 위해 NGO와의 협력을 강조하고 있다. 정부와 여성폭력 피해자를 지원하는 모든 기관이 각자의 기능과 역할을 충분히 이해하고 수행하며 유기적으로 연결 되어야 한다.

지역사회 네트워크가 활성화되기 위해서는 지역 기관과의 연계를 위한 연계의 주체가 있어야 하고, 네트워크에 예산이 지원되어야 하며, 전문적 지식과 실행력을 갖춘 단체들이 함께 해야 한다. 그러나 각 기관간의 의식의 편차가 매우 크므로 기관간의 여성폭력에 대한 문제의식 등이 공유될 수 있도록 이를 가능하게 할 프로그램과 예산이 제공되어야 한다.

현재 각 지역에서는 여성폭력 근절을 위한 다양한 네트워크가 존재하나⁹⁾ 활동은 적극적으로 이루어지지 못하고 있다. 기관 협력에 있어서 가장 중요한 점은 네트워크를 만드는 것이 아니라, 어떻게 일상적으로 심도 깊은 연계를 지속해 낼 것인가가 관건이다.

또한 여성가족부등 여성폭력 근절 정책을 지휘·조정할 주무부처를 정하고 이를 통해 각 부처의 내용이 유기적으로 연계되고, 공통의 정책 방향이 제시되어야 한다.

여성폭력 근절을 위해 가해자 처벌과 피해자 보호지원 정책 뿐 아니라, 여성폭력에 대한 의식과 문화의 변화 등 보다 근본적인 변화를 위해 관련 부처들인 여성가족부, 법무부, 교육인적자원부, 행정안전부, 문화관광체육부, 보건복지부등 여러 부처 간 통큰 협력이 우선 진행되어야 한다. 이를 통해 각 부처 간 여성폭력 근절 정책이 보다 유기적으로 연계되고, 공동의 정책 방향 마련과 집행이 가능할 것이다.

이를 위해 부처 간 업무를 조율하고 상호보완적인 정책방안을 마련 할 수 있는 방안이 마련되어야 한다. 중앙 부처 간 협력과 같이, 중앙과 지방의 연계와 협력도 중요한 과제이다. 중앙정부의 정책방향이 지역에서 구체적으로 실현되는 과정에서 정책이 제안된 내용대로 실현되고 정책의 실현 가능성 정도가 미리 논의되고, 협의되고 모니터링 될 수 있기 때문이다.

이 이외에도 여성폭력 근절정책의 현안으로는 첫째, '여성발전기금'과 '범죄피해자보호기금'에서 지원되고 있는 여성폭력 피해자 지원 예산을, 예산의 안정성과 확장성을 보장하기 위해 여성가족부의 일반예산으로 전환해야 한다. 둘째, 가정폭력 성폭력 가해자에 대한 실제적인 처벌이 이루어져야 한다. 성폭력 가해자에 대한 양형기준이 높아지고, 전자발찌, 유전자정보은행, 성충동 약물치료, 성폭력범의 신상정보공개 강화 등의 제도로 성폭력 가해자들이 응분의 처벌을 받고 있다고 생각하기 쉽다.

그러나 성폭력 피해자 중 7%만 고소해서 그중에 50%만 기소되고, 그 중 1심에서 유죄판결 받는 사람은 50% 미만이다.¹⁰⁾ 2013년 9월 10일 국회의원 김현의 보도자료에 따르면 가정폭력 가해자에 대한 구속률이 0.8%라고 발표되었다. 즉 가정폭력이 처벌되고 있지 않다는 것이다. 여성에 대한 폭력이 심각한 범죄행위라는 것을 가장 명확히 보여주는 것이 가해자에 대한 확실한 ‘처벌’이다. 제대로 된 가해자에 처벌이 있을 때 비로써 피해자들에게 폭력 피해에 대한 적극적 대응을 요구할 수 있을 것이다.

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1), 2) 2) 주재선 외, 2014, 2014 한국 성평등보고서, p 35, 한국여성정책연구원.

‘0.0’(불평등)에서 시작해 평등수준이 높아지면 ‘100.0’(평등)까지의 범주를 갖도록 하고 있다

3) 주재선 외, 2014, 2014 한국 성평등보고서, 한국여성정책연구원.

4) 여성가족부, 2014년 국정과제 평가 추진 실적.

5) 한국여성의전화, 2015, 가정폭력 피해자 보호시설 평가 자료.

6) 한국여성의전화, www.hotline.or.kr

7) 여성신문 //www.womennews.co.kr/news/19910

8) 김경록·박경래, 2013, 4대악 근절 정책 추진방안 및 소요예산 분석, 한국행정연구원.

9) 여성가족부 홈페이지 //www.mogef.go.kr/

10) 이미경·정춘숙, 2012, 반여성폭력 운동 정책의 흐름과 전망, 한국여성정책연구원.