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제6부 절차적 민주주의와 사회적 자유주의
제4장 의회개혁의 방향
제3절 선거제도 개혁

정책을 결정하는 일은 일종의 재판이고, 모든 재판은 또한 일종의 정책결정에 속한다. 대운하를 해야 할지 말지를 판단하는 일이나, 연쇄살인범을 사형에 처해야 할지를 판단하는 일이나, 어느 정도까지 표현의 자유를 인정해야 할지를 판단하는 일이나, 모두 정치적 사회적 현안에 대한 재판이다. 대한문 앞에 노무현을 추모하는 분향소를 49재 때까지 유지하는 행위를 허용할지 금지할지, 행정청에서 허용하고 있는데 그 꼴이 보기 싫어서 새벽에 기습해서 부숴버린 우익단체를 처벌해야 할지 방임할지, 파괴된 다음 다시 분향소를 세우는 행위를 허용할지 금지할지, 다시는 세우지 못하도록 아예 경찰병력을 배치해서 장소를 점거하고 원천봉쇄할지 말지, 등을 결정하는 일이 모두 정책이자 재판이 된다.

민사소송, 형사소송, 행정소송, 가사소송, 헌법소원 등의 구분으로 생각한다면 개별적인 사안에 따라서 각각 담당할 재판소들이 어느 정도 정해져 있는 것이 사실이지만, 하나의 공동체 전체를 아우르는 포괄적인 시각에서 바라본다면 모든 사회적 현안들은 결국 공동체의 차원에서 재판을 하고 판결을 내리는 것이라 생각할 수 있다. 보다 일상적으로 발생하는 개인들 사이의 분쟁이나 범죄를 전담해서 조사하고 재판하도록 경찰, 검찰, 법원이 있는 것이지만, 이 밖에도 사회생활의 여러 국면에서 재판의 기능은 필요하고 실제로 행해진다. 공식적인 재판소에서 보다 정치사회적 의미가 낮은 수준으로는, 각급 학교나 회사 등 모든 조직체에서도 민사재판 또는 형사재판에 준하는 판단을 내려야 할 때가 있다. 정치사회적 의미가 가장 높은 수준으로는 국회에서의 판단이 있다. 물론 국회에서 내리는 판단들이 너무 오래 일관해서 공론의 판단과 어긋나게 되면 인민이 직접 주권을 발동하는 경우도 있을 수 있다.

요컨대, 정치사회적으로 고도의 수준에서 주어진 현안들에 관해 진상을 조사하고 판단을 내리는 것이 국회의 가장 중요한 임무다. 이를 위해서 무슨 사안에 대해서든 진상을 철저하게 조사해야 하는데, 얼마나 철저해야 충분히 철저할지에 관한 기준은 물론 그 사안이 어떤 일인지에 따라 달라지는 일이다. 그래도 일반적인 원칙으로서 중요한 점을 말할 수는 있겠는데, 그것은 다음 장에서 재판제도 개혁을 논할 때 함께 다루기로 한다. 다만 환경적인 대전제로서 진상조사에는 시한이 정해지지 말아야 한다는 점은 최대한 강조해야 한다. 따라서 박정희가 삼선개헌 때 끼워 넣은 국회회기제한조항을 없애고 일년 동안 잠시의 휴가기간만 빼고 상시 개원하도록 헌법에 국회 회기 조항을 삭제해야 한다. 단, 개헌은 앞에서 말했듯이 이번만큼은 포괄적이고 광범위한 공론을 거쳐야 하기 때문에 시간이 많이 걸린다고 보면, 그 사이에는 현행 헌법의 규정을 최대한 유리하게 해석해서 상시국회를 사실상 실현해야 한다.

국회가 실제로 인민의 대의기관으로서 주권의 명령을 찾아내서 실현하기 위해서는 국회의원 개개인이 식견과 용기, 다시 말해 지성과 덕성을 갖춰야 한다. 그런데 지성과 덕성을 갖춘 사람만이 의원으로 선출되도록 보장할 방법은 이 세상에 없다. 보통선거로 뽑히기 때문에 그런 것이 아니라, 지성이나 덕성만을 기준으로 어떤 시험 따위를 보더라도 결과가 의도에 부합할 보장은 없는 것이다. 선거로 뽑든 시험으로 뽑든 그 취지나 목적과는 상관없이 시험이라고 하는 관문을 통과하는 기술이 뛰어난 사람이 우수한 성적으로 통과하게 되어 있다. 의사자격시험을 수석으로 합격했다고 훌륭한 의사라는 보장이 없고, 사법시험을 수석으로 합격했다고 훌륭한 법관이 되리라는 보장이 없는 것과 같은 이치다. 한국 사회에서 지성과 덕성이 뛰어난 사람들만을 골라 국회의원을 시킬 수 있는 방법은 이 세상에 없다.

그렇지만 나는 현재 한국의 국회의원선거제도는 일단 개혁할 필요가 크다고 본다. 두 가지 방안을 고려할 수 있는데 하나는 비례대표제고 다른 하나는 결선투표제다. 우선, 비례대표제란 정당별로 후보자 명부를 두고, 유권자들은 정당에게 표를 준 후, 각 정당이 득표율에 따라 의석을 배분받는 방식이다. 현재 우리국회는 전체 299석 가운데 54석을 비례대표제로 배분하는데, 이래서는 단지 양념 정도의 역할밖에 할 수 없고 대표성의 향상에는 전혀 도움이 되지 못한다.

<표13>은 2008년 선거결과를 분석한 것이다. 첫 줄(a)은 단순히 각 정당이 얻은 정당득표율에 299를 곱한 결과인데, 3% 문턱을 넘지 못한 정당은 빼고 나머지 사이에서 백분율을 조정해서 299를 맞췄다. 둘째 줄은 실제 당선자(b)고, 셋째 줄(c)은 b에서 a를 뺀 값이다. 정당득표율로 299석을 배분했을 때에 비해서 현재처럼 지역구 위주에 비례대표제를 양념으로 가미한 방식 덕분에 한나라당이 31석을 더 얻은 셈이다. 반면에 민주노동당은 13석, 친박연대는 29석을 손해 봤다는 계산이 된다 (친박연대가 얻은 정당득표 중 상당부분은 실제 선거에서 친박무소속 당선자에 의해서 반영되었다고 볼 수 있다). 넷째 줄은 정당에 대한 투표 대신에 지역구에서 각 당 후보들이 얻은 표를 정당별로 합산한 다음 같은 방식으로 조정한 결과다. 이 결과를 (b)와 비교해 보기만 해도 일등당선제에서 표가 거대정당 쪽으로 몰리는 경향을 볼 수 있다. 다섯째 줄은 현재 의석분포인데, 선거 이후에 한나라당과 민주당으로 복당한 사례들과 의원직 상실, 재·보궐선거 등의 결과를 반영한다.

물론 지금처럼 일구일석 지역구가 있으면서 동시에 정당투표를 하는 경우에 비해서 지역구가 없이 정당투표만 하게 된다면 결과가 상당히 다를 것이다. 또 "이게 다 노무현 때문"이라는 분위기에 휩쓸렸던 2008년 선거는 비례성의 왜곡이 심했던 경우에 해당하기 때문에 모든 탓을 선거제도에게 돌릴 수만은 없다. 친박연대, 자유선진당, 그리고 친박무소속까지가 모두 한나라당에서 나온 세력임을 감안한다면, 당시 당선자수 153은 물론이고 현재 의석수 169도 선거에서 한나라당이 누린 지지도의 반영이라고 볼 수 있는 의미는 없지 않다. 그렇지만 여기서 자세히 제시하지는 않지만, 어떤 선거를 보더라도 정당지지도와 지역구 당선자수를 비교하면 지금과 같은 일등당선제 아래서 군소정당이 과소대표되고 거대정당이 과다대표되는 것이 틀림없다.

전세계적으로 볼 때, 일등당선제(FPP: First past the post)는 영국과 미국이 고수하는 방식이다. 반면에 비례대표제는 유럽에서 거의 모든 나라가 채택하고 있다. 흔히 일등당선제는 양당제를 낳기 쉽고, 비례대표제는 다당제를 낳기 쉽다는 말이 떠돌지만, 이는 근거가 없는 소리다. 오히려 인과관계를 말하자면 양당제의 전통이 확립되어 있는 나라에서는 굳이 새로운 선거제를 고안할 필요가 없었기 때문에 가장 먼저 생긴 제도가 유지되는 것이고, 정파간 분열이 심해서 공동체 차원의 의사를 찾아내는 데 어려움을 겪은 나라들은 선거제도를 개혁함으로써 절차의 공정성에 대한 사회적 합의를 도모하는 것이라고 봐야 맞을 것이다. 대표적으로 프랑스가 역사적으로 여러 가지 선거제도를 실험한 사례가 되는데, 바로 1789년 이후 복잡다단했던 정치적 갈등을 해소하기 위한 공정한 규칙을 찾다보니 그렇게 된 것이다.

우리의 경우에도 정치투쟁이 자꾸만 폭력성을 띄는 정도는 당사자들이 공정하다고 승인할 수 있는 절차가 확립되지 않은 정도와 비례한다. 그래서 선거제도 개혁만으로 당장 국회의 바람직한 작동이 보장되는 것은 당연히 아니지만, 절차적 공정성에 대한 사회적 신뢰를 높이는 데에는 크게 기여할 수 있다. 비례대표제는 그런 점에서 반드시 진지하게 고려해야 할 대안이다. 그런데 비례대표제는 각국의 여건과 상상력에 따라서 대단히 여러 갈래로 발전했다. 여기서는 항간에 떠도는 오해와 혼동과 잘못된 용어 중에서 내 귀에 자주 들린 것들을 중심으로 간략하게 몇 가지 사항만 언급한다.

첫째, 모든 비례대표제는 명부식이다. 명부란 물론 정당별 후보의 명단을 가리킨다. 그렇지만 비례대표제 가운데 가장 단순한 형태를 "명부식 비례대표제"라고 부르기도 한다. 정당별로 후보 명부를 공표하고, 유권자들은 정당에 (즉, 명부에) 대해 투표한 다음, 정당별로 득표한 비율에 따라 의석을 배분하는 방식이다.

둘째, 최근 몇 년 사이 독일식 비례대표제(Mixed-Member Proportional, "지역구보상식" 정도로 번역할 수 있겠다)가 거론되는데, 오해가 많다. 독일과 뉴질랜드에서 시행되고 있는 이 제도는 지역구가 겉으로는 있지만, 한국이나 일본과 같은 방식이 아니고, 사실상 100% 비례대표제다. 유권자들이 지역구 후보에게 한 표, 정당에게 한 표를 던지는 것까지는 비슷하지만, 실제 각 당이 차지하는 의석수는 전적으로 정당투표만 가지고 결정된다. 그렇게 계산된 의석에서 각 당이 지역구에서 당선된 의석수를 뺀 만큼만 비례대표 의석으로 가져가게 되는 것이다.

셋째, 한국이나 일본처럼 처음부터 비례대표용 의석이 따로 할당하고 나머지는 지역구에서 뽑는 방식은 병행제(parallel system)로서, 지역구보상식 비례대표제와는 본질적으로 다르다. 일본 중의원은 총 480석 가운데 180석만이 비례대표로 배분되고 300석은 지역구에서 선출된다. 한국은 전체 299석 가운데 불과 18%에 미달하는 54석만을 비례대표로 뽑는다. 일본이나 한국의 방식에서는 한 정당에서 지역구 당선자가 많든 적든 비례대표 의석 배분에 영향을 받지 않지만, 독일이나 뉴질랜드에서는 지역구 당선자가 많으면 비례대표 의석을 그만큼 덜 받게 된다. 어쨌든 현재 한국의 전국구는 비례대표제를 양념으로 끼워 넣은 것에 지나지 않는다.

넷째, 비례대표제에는 아일랜드 방식, 즉 선호이전식(STV, single transferable vote)도 고려할 만하다. 종래 이 용어는 단기이양식(單記移讓式)이라고 번역되어 왔는데, 전형적인 껍데기 번역어라고 나는 생각한다. 이 제도는 전국을 하나의 선거구로 잡지 않고, 나아가 서울이나 경기도처럼 수십 명이 선출되는 곳도 좀더 쪼개서, 한 선거구에서 뽑는 의원수가 7-8명을 넘지 않을 때 적당하다. 유권자가 후보 모두에게 순위를 매겨야 하기 때문에 너무 많으면 비현실적이기 때문이다. 오스트레일리아는 선거구 당 한 명을 뽑지만 선호이전식으로 당선자를 결정한다.

나는 비례대표제 중에서는 독일이나 뉴질랜드 식 MMP, 즉 지역구보상식 비례대표제가 시도해 볼 만할 뿐만 아니라, 국민들의 호응을 얻기에도 유리하다고 본다. 그러나 우리 국회의원 선거제도를 개혁한다면 비례대표제보다는 결선투표제를 채택하자고 제안하고 싶다. 동시에 이 얘기는 국회의원선거제에 국한되는 것이고, 각종 지방선거나 각종 조직체의 선거에서는 지구상에서 이미 개발된 다양한 선거제도들을 도입해서 실험해 보기를 진심으로 바란다. 2002년 선거에서 새천년민주당이 내부 경선과정에서 했던 것처럼, 선거제도는 얼마든지 자체적으로 고안할 수가 있고, 그럼으로써 내부에 고인 상태로 산재하던 갈등요인들을 털어버리고 미래를 향해 나아갈 수 있는 중요한 계기가 될 수 있기 때문이다.

결선투표제(TRS, two-round system)는 프랑스에서 비례대표제를 한 동안 시행하다가 버리고 그 대신 채택한 당선자 결정방식이다. 일단 일등당선제처럼 일구일석 지역구 방식으로 선거를 치르는데, 일등의 득표율이 50%를 넘는다면 그것으로 끝난다. 유효투표의 과반수 득표자가 나오지 않는다면 1위와 2위만을 남겨서 (이 기준은 실제 여건에 따라 여러 가지가 될 수 있다) 결선투표를 치르는 것이다.

<표14>는 2008년 선거 자료만을 토대로 가정해 본 결과다. 영남과 충청지역에서 50%미만 당선자가 비교적 많이 나온 것처럼 보이는 까닭은 각각 친박연대와 자유선진당으로 한나라당이 갈라졌기 때문이다. 그 점을 감안하고 보면 50%미만으로 당선자가 나온 지역은 수도권에 몰려있음을 알 수 있다. 현재와 같은 일등당선제에서 나타나는 투표성향이 이념적으로 그대로 온전히 결선투표에서도 나타나리라고 가정하면, 결선투표제로 바꿨을 때 보수세력보다는 진보세력 편에게 좀더 고생이 늘어날 것처럼 보인다. 위 표에 나타나는 순변동만을 보면, 진보세력이 당선했던 곳에서는 16곳의 결과가 불투명해지는 데 반해 보수세력이 당선된 곳에서는 8곳만이 결선투표 뚜껑을 열어봐야 알 수 있게 된다는 계산이기 때문이다. 그러나 이는 2008년 선거가 전반적으로 진보개혁진영에게 몹시 어려웠다는 사실의 반영이다. 예컨대, 울산북구는 2008년에 한나라당 후보가 46%로 당선되고 친박연대 후보가 21%를 얻었지만 2009년 보궐선거에서는 민주노동당과 진보신당의 연합후보가 당선되었다. 인천 부평을도 한나라당이 43.5%, 자유선진당이 10%를 얻은 곳이지만 보궐선거에서는 민주당 후보가 당선되었다. 요컨대 우리나라에서는 아직 선거에서 인맥이 작용하는 면이 상당히 크고, 정당정치 자체에 대해 불신이 높기 때문에 결선투표제를 도입하더라도 특정 진영에게 유리하거나 불리하다고 예상하기는 쉽지 않을 것 같다.

내가 결선투표제를 제안하는 데에는 네 가지 이유가 있다.

첫째, 한국 정치의 중심이 전라도와 경상도가 아니라 이미 수도권이라는 엄연한 사실을 선거 때마다 유권자들에게 각인시키고, 특히 언론기관이 지역감정을 조장할 수 있는 여지를 크게 줄인다. 선거 보도의 초점이 결선투표가 열리는 지역에 집중될 수밖에 없기 때문이다.

둘째, 처음에 인맥에 따라 선택했던 유권자 상당수에게 첫 번째 선택 말고 차선을 선택하도록 강요하는 제도이기 때문에, 특히 부동층 유권자들에게 이념이나 정책이나 정당을 보고 투표하도록 유도할 수 있다. 이는 전체적으로 시민의식을 개명시키는 데 기여하리라고 본다.

셋째, 정당들이 걸핏하면 분당하는 행태와 상관없이 결선투표에서는 대체로 상대적인 보수와 상대적인 진보의 대결로 전선을 압축시킬 수 있다. 비슷한 이념과 정책을 가지고도 합당은 고사하고 선거연합도 잘 하지 못하는 한국 정당들에게 자동적으로 연합공천을 강제하며, 특히 1차투표에서 탈락한 후보자들에게 차선의 선택을 강요함으로써 전체적으로 협상과 흥정의 기풍을 진작할 수 있다.

넷째, 비례대표제는 명백하게 군소정당들에게 유리하기 때문에, 주류 거대정당들의 반대를 극복하지 못하면 현실적으로 채택되기가 어렵다. 한나라당은 선거제도를 개혁할 필요를 전혀 느끼지 못하며, 17대 국회에서 열린우리당도 과반수를 얻게 되자 민주노동당을 견제하려는 심보에서 선거제도 개혁에 미온적이었다. 이에 비해 결선투표제는 거대정당들에게 유리하거나 적어도 손해는 아니며, 보수나 진보로 따지더라도 한 쪽에 특별히 유리하다고 볼 이유가 없다. 따라서 인민으로부터 약간의 압박만 있다면 합의가 이뤄질 가능성이 높다. 군소정당들에게는 미안한 얘기지만, 나는 현재 선거제도 개편의 필요성이 사회주의 정당의 발전 필요성보다 더욱 절박하다고 느낀다.

선거제도 개혁으로 의원의 자질 향상이나 훌륭한 국회가 보장되지는 않는다. 하지만 절차적 공정성이 향상되었다는 느낌은 사회전체에 뿌려줄 수가 있다. 이런 신뢰감의 향상은 유권자 및 선량들의 사고와 행동을 적극적이며 서로와 자신을 존중하는 방향으로 끌어올리는 데 크게 기여할 것이다. 정치세력들이 서로 싸울 때 싸우더라도 미숙한 감정만을 앞세우는 것이 아니라, 좀더 개명된 방식으로 실제적인 이익을 고려하면서 싸우도록 만들기 위해서는 자신을 존중하는 마음이 치명적으로 중요하다고 나는 생각한다.