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2008년 기초노령연금의 시작은 작지만 큰 변화였다. 노인에게 단돈 9만 원을 주는 제도에 지나지 않아 연금이라 부르기도 민망하다는 지적도 많지만, 노인들의 높은 만족도로 볼 때, 노인빈곤율 45%로 OECD국가 중 1위의 불명예를 가진 한국의 열악한 노인들의 경제상황에서는 적지 않은 도움이 되고 있는 것으로 보인다.

또한 기초노령연금은 노인의 70%를 수급자로 하는 준보편적 제도라는 점에서, 또한 2010년 기준으로 단일 복지사업으로는 단연 압도적인 3조8000억 원의 국고 및 지방비가 투입되는 대규모 예산사업이라는 점에서 결코 파급영향이 작지 않은 제도이다. 향후 고령화 속도를 감안하면 더욱 그러하다.

무엇보다 기초노령연금은 국민연금과 공무원연금 등 공적직역연금만을 통해 근로세대로부터 노령세대로의 세대 간 소득재분배가 이루어지던 것을 국민연금 비가입자 및 비수급자들에게도 세대 간 부양을 받을 수 있는 통로를 마련해 주었다는 점에서 그 정책적 의의가 큰 제도이다.

국민연금 수급자는 생애기간 본인이 납입한 보험료총액(보험료부담 및 이자)에 비해 노령기간 동안 받게 될 연금급여총액이 평균 2배정도 된다. 즉, 현행 국민연금은 두 번의 연금법 개정에서 급여인하를 통해 급여-부담 불균형 구조를 완화했음에도 불구하고, 여전히 수익률 100%에 이르는 부담 대비 고급여 제도다.

▲ 국민연금 수급자에게만 비밀스럽게 열려져 있던 세대 간 소득이전 통로를 국민연금 비수급자에게도 열어줌으로써 형평성 문제를 어느 정도 해결하고 있다는 점에서 기초노령연금의 제도적 가치는 높이살만 하다. ⓒ연합뉴스

그럼, 국민연금 수급자들이 누리게 되는 순수익은 어디로부터 오는가? 그 순수익의 원천은 바로 근로세대로부터의 세대 간 소득 이전에 의한 것이다. 그런데, 문제는 국민연금 수급자에게만 자녀 세대로부터의 사회적 부양이 허락되고 국민연금 비수급자에게는 자녀 세대의 사회적부양이 허락되지 않았다는 점이다. 국민연금 비수급자라는 이유로 본인 자녀들의 세금으로 다른 부모들만 부양하고 정작 자신들의 부모는 혜택을 받지 못하는 비형평성 문제가 발생하고 있었던 것이다.

기초노령연금은 제도적 정체성이 모호하다거나 제도의 발전전망과 관련해 여러 우려와 상이한 전망들을 갖고 있기는 하다. 하지만 국민연금 수급자에게만 비밀스럽게 열려져 있던 세대 간 소득이전 통로를 국민연금 비수급자에게도 열어줌으로써 형평성 문제를 어느 정도 해결하고 있다는 점에서 기초노령연금의 제도적 가치는 높이살만 하다.

그런데 일각에서는 기초노령연금을 단순히 국민연금에 가입할 기회를 갖지 못했던 현 노령계층을 위한 경과적이고 과도적인 제도로 여기고, 국민연금 미성숙기에 발생하게 되는 국민연금 사각지대를 해소하기 위한 임시적 제도로 만들고 싶어 하는 것 같다. 또한 자산조사를 한다는 점을 들어, 기초노령연금을 굳이 연금제도가 아닌 공공부조제도로 분류하고 싶어 한다. 그러다 보니 공적 노후소득 보장의 틀에서 기초노령연금(세대간 부양)과 국민연금(적정 노후소득보장) 간의 기능 재구조화가 필요함에도 불구하고, 애써 외면하고 있는 것처럼 보인다.

기초노령연금은 국민연금에도 포함되어 있는 개별적 자녀부양을 사회적부양으로 대체하는 공적연금의 역사적 본질을 공유하는 공적연금제도로서의 정체성을 갖는다. 특히, 기초노령연금은 노령세대 급여지출비용의 조달을 위한 재원을 근로세대의 조세부담으로 마련하는 부과방식으로 운영한다는 점에서, 순수한 세대 간 이전제도로 특화된 성격을 갖는다.

기초노령연금을 과도기적인 공공부조로 취급하고 싶어 하는 구상들이 기초노령연금을 다층적 공적노후소득보장제도의 틀에서 세대 간 이전제도로 특화되는 층(tier)으로 자리매김하려는 제도적 발전을 가로막고 있다. 기초노령연금 급여수준의 단계적 상향조정에 대한 약속도 기초노령연금에 대한 엇갈린 발전전망 속에서 지켜지지 못하고 있다고 보인다.

분명한 것은 기초노령연금이 단순히 국민연금을 받지 못하는 사람들의 사각지대를 채우는 의미에 불과한 제도가 아니라는 점이다. 기초노령연금은 고령사회에 근로계층과 노령계층의 세대 간 자원 배분의 합리적 해를 구하는 장이 될 것이며, 세대 간 사회적 합의를 통해 발전되고 그 제도적 내용이 결정되어지는 보편적인 노후소득보장제도로 발전되어 나가야 한다.